Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1464/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. w L., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy i zasądzenia zwrotu kosztów według norm przepisanych. Strona wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: Wydruk z Informatora Zawartych Umów NFZ na okoliczność, że skarżącemu nie jest znana żadna placówka medyczna, która spełniałaby jednocześnie warunki określone w art. 95m ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach) i § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie określenia szczegółowych kryteriów kwalifikacji świadczeniodawców do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1163; powoływanego dalej jako: rozporządzenie Ministra Zdrowia), ani określone w art. 95m ust. 6 ustawy o świadczeniach jednocześnie z warunkami z § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Potrzeba przeprowadzenia powyższego dowodu powstała w toku postępowania, a jego przeprowadzenie nie spowoduje zwłoki.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 95m ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie;
- - art. 95m ust. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, będące w istocie powtórzeniem części zarzutów wskazanych w skardze do sądu I instancji, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 95m ust. 7 ustawy o świadczeniach. W przepisie tym ustawodawca zastosował tzw. wyliczenie. Omawiane wyliczenie składa się z wprowadzenia do wyliczenia oraz dwóch punktów, a następnie w pierwszym z punktów także z liter. W judykaturze prezentowane jest jednolicie stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).
Jednak autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 95m ust. 7 ustawy o świadczeniach, który to przepis jak już wyżej zaznaczano zawiera dwa punkty (a punkt pierwszy dodatkowo dwie litery), jednakże mając na uwadze treść poszczególnych paragrafów tego przepisu i zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż chodzi zapewne o oba punkty tego przepisu.
Odnosząc się zatem, mimo wskazanych wyżej mankamentów, do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że Sąd I instancji trafnie wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy NFZ zasadnie odmówiły uwzględnienia protestu Szpitala wniesionego w zakresie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy go zaliczyć III stopnia kwalifikacji (art. 95l ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach), natomiast organy NFZ zakwalifikowały Szpital do II stopnia (art. 95l ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela przy tym wykładnię art. 95m ustawy o świadczeniach zaprezentowaną przez Sąd I instancji oraz organy administracji zgodnie z którą szpital musi wypełnić precyzyjnie przesłanki kwalifikacji opisane w ust. 6 i 7 art. 95m ustawy o świadczeniach. Prawidłowo również uwzględniono w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie określenia szczegółowych kryteriów kwalifikacji świadczeniodawców do poszczególnych poziomów systemu podstawowego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, wydanego na podstawie art. 95m ust. 12 ustawy o świadczeniach.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skoro w art. 95m ust. 12 ustawy o świadczeniach ustawodawca wskazał, iż szczegółowe kryteria kwalifikacji świadczeniodawców do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia zostaną określone w rozporządzeniu wykonawczym, to rekonstrukcja normy określającej omawiane kryteria kwalifikacji wymaga sięgnięcia (poprzez ww. odesłanie) również do kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 czerwca 2017 r. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zakresy normowania tych przepisów są rozłączne.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny wywód przedstawiony w zaskarżonym wyroku, w świetle którego nie ma żadnych podstaw do "stosowania przepisów ustawy o świadczeniach i rozporządzenia Ministra Zdrowia niezależnie od siebie, w zależności, które świadczeniodawca uzna za bardziej dla niego korzystne". Nie można bowiem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że "art. 95m ust. 7 ustawy należy stosować do przepisów rozporządzenia odpowiednio". Przepis rangi podustawowej (rozporządzenia) nie może modyfikować norm wyższego rzędu, czyli w niniejszej sprawie art. 95m ust. 7 ustawy o świadczeniach.
Dodatkowo należy także pamiętać, iż art. 95m ust. 7 ustawy o świadczeniach, jest wyjątkiem od zasad określonych w art. 95m ust. 1 – 6 tej ustawy. Wykładnia zaprezentowana w skardze kasacyjnej prowadziłaby do znacznego rozszerzenia jego zastosowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przepisy stanowiące wyjątek od zasady należy interpretować w sposób ścisły. Należy zatem, w szczególności korzystać z wykładni gramatycznej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, powodująca poszerzenie zakresu stosowania danego przepisu. Zgodnie bowiem z zasadą exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco), nie można wykorzystywać systemowych i funkcjonalnych reguł interpretacyjnych do przełamania - przez rozszerzenie zakresu modyfikatora - jednoznacznie językowego przepisu modyfikującego przepis centralny (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 302).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz organu 360 zł za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika, który reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.