Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 177/11, oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2010 r., nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
A. S. – małżonek M. S. (dalej: skarżąca) – złożył 18 lutego 2004 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we W. wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, a następnie 26 maja 2004 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na rok 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z [...] grudnia 2004 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy płatność ONW.
Aktem notarialnym z 16 grudnia 2004 r., skarżąca wraz z mężem darowali synowi posiadane gospodarstwo rolne, w związku z ubieganiem się przez małżonka skarżącej o rentę strukturalną. Jednocześnie A. S. złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej.
W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z [...] października 2008 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2004. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Następnie skarżąca złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. podnosząc, że decyzja administracyjna nie została jej doręczona, chociaż w dacie przyznania płatności była współwłaścicielem gospodarstwa rolnego objętego płatnościami.
Prezes ARiMR decyzją z [...] marca 2010 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ zauważył, że stroną postępowania o przyznanie płatności ONW jest rolnik, który spełnia warunki zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) oraz złożył wniosek o płatność ONW w wyznaczonym terminie. Status producenta rolnego nadaje się temu współmałżonkowi, który wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów i uzyskanie statusu producenta rolnego uprawnia go do występowania jako strona w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności ONW. W rozpatrywanej sprawie status producenta uzyskał małżonek skarżącej, a ona sama wyraziła zgodę na wpis współmałżonka do ewidencji producentów.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR i stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej przymiotu strony, a w konsekwencji wznowienia na jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji z [...] grudnia 2004 r.
M. S. wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu i podkreślił, że ocenę czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o przyznanie płatności ONW przeprowadzić należało na podstawie przepisów rozporządzenia ONW. Stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji), za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, lub posiadaczem zwierzęcia.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na podstawie jego wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. W związku z dokonanym wpisem do ewidencji producentów rolnikowi nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji). W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wpis do ewidencji i uzyskanie numeru identyfikacyjnego uprawnia rolnika do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności ONW. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wyraziła zgodę na wpis męża do ewidencji, tym samym zgodziła się, aby jej mąż prowadził wszelkie sprawy w zakresie gospodarstwa rolnego. Wpisanie do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego mężowi skarżącej za zgodą skarżącej, uniemożliwiło jej zatem ubieganie się o pomoc finansową z tytułu płatności ONW za 2004 r.
M. S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności:
- a. art. 140 stawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.: dalej: k.c.) polegające na tym, że Sąd nie uznał współwłaściciela gospodarstwa rolnego za stronę postępowania w przedmiocie tego gospodarstwa, zatem współwłaściciel gospodarstwa rolnego zawsze będzie miał interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jeżeli to postępowanie dotyczy jego gospodarstwa rolnego;
- b. art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji polegające na niewłaściwej interpretacji tego przepisu, która wyklucza współwłaściciela gospodarstwa rolnego, który nie jest wpisany do ewidencji jako podmiot praw i obowiązków wynikających z decyzji przyznającej płatności przypadające na gospodarstwo rolne, którego współwłaścicielami są: osoba wpisana do ewidencji oraz jej małżonek.
- 2) naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności:
- a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na odmowie uznania skarżącej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu małżonkowi skarżącej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania;
- b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W stanie prawnym wiążącym w sprawie pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania udzielana była producentowi rolnemu, który zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar (§ 2 ust. 1 rozporządzenia ONW). Płatność ONW przyznawana była w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek producenta rolnego (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW). Z powołanych unormowań wynika niewątpliwie, że stroną postępowania w sprawie przyznania płatności ONW jest producent rolny.
W związku z tym należało rozważyć komu przysługuje status producenta rolnego w przypadku małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą. Wspomniana kwestia bezpośrednio wiąże się z wykładnią art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, który był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, przysługuje spółce cywilnej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów.
Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały wyraźnie stwierdzono, że za producentów rolnych i zarazem rolników nie można uznać wspólników spółki cywilnej. Nie podzielono również stanowiska, że producentem rolnym (rolnikiem) jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot – producenta rolnego, uzasadnia postawienie tezy, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji). Zdaniem składu powiększonego, nie sposób byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym – osobą fizyczną.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powołanej uchwały, opowiadające się za przyjęciem, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą. W przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest każdy z małżonków, ani małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych. Małżonków należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).
Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że tak długo jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą posiadają oni status producenta rolnego, niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego z małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem producenta rolnego – małżonków.
W związku z tym za nietrafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że status producenta rolnego, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu o przyznanie płatności ONW, przysługuje wyłącznie małżonkowi wpisanemu do ewidencji producentów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie iż producentem rolnym są małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą uzasadnia przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie przyznania płatności ONW są oboje małżonkowie. Postępowanie to dotyczy ich wspólnego interesu prawnego, mającego źródło w przepisach rozporządzenia ONW. Podkreślenia wymaga, że także w postępowaniach nadzwyczajnych, prowadzonych po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności ONW, przymiot strony przysługuje producentowi rolnemu – małżonkom, gdyż skutki tych postępowań (np. stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności ONW), dotyczą ich interesu prawnego. Konsekwencją procesową powyższego stanowiska jest istnienie po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązku zapewnienia udziału w tym postępowaniu obojgu małżonkom.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organów administracji publicznej o odmowie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2004 z uwagi na to, że składająca wniosek w tej sprawie M. S. nie miała przymiotu strony. W świetle dotychczasowych rozważań powyższe stanowisko należało uznać za niesłuszne.
Zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej powodów uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie wniosek M. S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lutego 2009 r. organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy zostały spełnione warunki do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania, a w przypadku wznowienia postępowania, przeprowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.