Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 724/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], którą przyznano skarżącej za 2009 r. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że skarżąca realizuje od 2005 r. program rolnośrodowiskowy (pakiet "Rolnictwo ekologiczne"), w tym (od 2006 r.) w wariancie "Uprawy sadownicze w tym jagodowe". W dniu [...] maja 2009 r. wpłynął wniosek kontynuacyjny skarżącej o przyznanie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, obejmujący m.in. działki rolne, na których zadeklarowano realizację "Upraw sadowniczych w tym jagodowych z certyfikatem zgodności" (S02d02) – na obszarze 50,40 ha. W dniu [...] października 2009 r. do organu I instancji pełnomocnik strony złożył protokół z lustracji plantacji porzeczki, która została przeprowadzona w dniu [...] września 2009 r. Z protokołu tego (podpisanego przez stronę i doradcę rolnośrodowiskowego) wynikało, że z uwagi na stwierdzone liczne uschnięcia spowodowane chorobami grzybowymi i brak możliwości zwalczania tych chorób w sposób chemiczny, doradca rolnośrodowiskowy zalecił, by rozważyć zmianę rośliny uprawnej.
W dniu [...] października 2009 r. do organu I instancji wpłynęła korekta wniosku, w której odnośnie do wariantu "Uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności" (S02d02) zadeklarowano grunty o powierzchni 50,07 ha. W tym samym dniu skarżąca złożyła również oświadczenie, że stosownie do zaleceń doradcy rolnośrodowiskowego przystępuje do likwidacji plantacji w celu przygotowania pola pod nowe uprawy. Na wezwanie organu, skarżąca w dniu [...] lutego 2010 r. złożyła oświadczenie, że na działkach: A (pow. 8,80 ha), C (pow. 23,37 ha) i F (pow. 17,90 ha) obsada krzewów porzeczki czarnej była utrzymana w sezonie wegetacyjnym w ilości ok. 2000 szt./ha. W tych okolicznościach sprawy organy administracji uznały, że skoro skarżąca uprawę porzeczki zlikwidowała w całości w listopadzie 2009 r., to nie przysługiwała jej płatność za wariant S02d02, bowiem zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") sankcja za niedotrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów ustalona jest w wysokości 100% kwoty płatności.
Zdaniem organów ARiMR, z uwagi na zlikwidowanie uprawy jesienią 2009 r. w sprawie nie znajdował zastosowania § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 31, poz. 158; dalej zwane "rozporządzeniem zmieniającym z 2010 r."), stanowiący o zmniejszeniu pomocy z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów. Dostatecznej podstawy do przyznania skarżącej płatności za uprawy sadownicze w pełnej wysokości nie stanowiła także wskazywana przez stronę okoliczność posiadania odpowiedniej liczby drzew i krzewów (2000 szt./ha krzewów czarnej porzeczki wobec wymaganych 1600 szt./ha) w dniu złożenia wniosku, jak i w okresie wegetacyjnym, pomimo jej likwidacji jesienią 2009 r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że krzewy i drzewa owocowe nie zanikają w okresie zimowym, więc nie można w odniesieniu do nich mówić o sezonie wegetacyjnym w takim rozumieniu jak dla upraw jednorocznych.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji. Uznał, że organy te nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego oddalił skargę strony na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy ARiMR prawidłowo zastosowały postanowienia § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. Sąd wskazał, że § 2 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia (stanowiący wyjątek od zasady wyrażonej w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) uzależnia przyznanie płatności za 2009 r. – mimo niezachowania w tymże roku minimalnej obsady drzew i krzewów – od uzupełnienia materiałem ekologicznym obsady drzew i krzewów "do wysokości minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w części II w ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia wymienionego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem" w terminie do dnia 15 maja 2010 r. W przypadku nieuzupełnienia obsady drzew i krzewów stosownie do dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, kierownik biura powiatowego ARiMR dokonuje zmniejszenia pomocy finansowej z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów i zawiesza ją z tytułu nieutrzymywania w 2010 r. minimalnej obsady drzew i krzewów (§ 2 ust. 4 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżąca zlikwidowała deklarowane uprawy w 2009 r. (a więc w roku, za który miałaby być wypłacona pomoc finansowa), a po likwidacji nie dopełniła obowiązku nasadzenia minimalnej obsady krzewów w terminie do dnia 15 maja 2010 r., to taki stan faktyczny mieści się w zakresie hipotezy § 2 ust. 4 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. Jeżeli bowiem sankcja przewidziana w tym przepisie obejmuje producentów, którzy nie uzupełnili we wspomnianym terminie istniejącej w 2009 r. obsady krzewów do normy minimalnej, to tym bardziej odnosi się ona do producentów, którzy całkowicie zlikwidowali w 2009 r. uprawę i w terminie do 15 maja 2010 r. nie dokonali nasadzeń stosownie do obowiązujących norm.
Sąd uznał ponadto, że zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie mógł podważyć argument, że likwidacja plantacji nastąpiła po upływie terminu wegetacji czarnej porzeczki, ponieważ "termin wegetacji" ("okres wegetacji") nie jest przesłanką ustanowioną przez prawodawcę. W § 1 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego postanowiono bowiem, że zadania wyodrębnione w pakietach lub wariantach "są realizowane w cyklu rocznym", co oznacza, że zarówno prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, jak i "utrzymywanie" minimalnej obsady drzew i krzewów musi występować właśnie "w cyklu rocznym", nie zaś – jak sugeruje strona skarżąca – w okresie wegetacji uprawy zadeklarowanej przez producenta.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła D. O. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez przyznanie pełnej płatności za uprawy sadownicze, w tym jagodowe, za rok 2009.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:
- a. § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. poprzez przyjęcie, że osoba występująca o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu, niezależnie od faktu czy posiadała wymaganą minimalną ilość nasadzeń na 1 ha, która została określona w określonej w części II ust. 2 pkt 4 załącznika 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z 2010 r., czy też nasadzeń takich w ogóle nie posiadała, zmuszona była do uzupełnienia obsady porzeczki oraz złożenia oświadczenia o jej utrzymywaniu, podczas gdy przepis ten należy odmiennie interpretować poprzez rozróżnienie sytuacji takiej jak występująca u skarżącej, która posiadała obsadę w wysokości 2000 szt./ha, co potwierdziła złożonym oświadczeniem i stan ten utrzymywała w 2009 r., od sytuacji osoby, która albo w ogóle nie posiadała nasadzeń albo posiadała je w mniejszej ilości niż określona w części II ust. 2 pkt 4 załącznika 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z 2010 r., bowiem osoba posiadająca w roku 2009 liczbę nasadzeń powyżej 1600 szt./ha nie mogła sprostać obowiązkowi uzupełnienia tej obsady, posiadając już ją w większej liczbie nie miała czego uzupełniać;
- b. § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. poprzez jego pominięcie skutkujące uznaniem, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie dopuścił się uchybienia obowiązków wynikających z przedmiotowego rozporządzenia i wydał decyzję po przeprowadzeniu wszystkich czynności, podczas gdy zgodnie z powołaną powyżej nowelizacją wobec faktu niezłożenia przez skarżącą oświadczenia zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 winien wezwać stronę do złożenia tego oświadczenia – czego organ nie zrobił – i dopiero wydać decyzję,
- c. § 2 ust. 4 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. poprzez jego błędną interpretację w wyniku przyjęcia, iż przyznanie płatności ustawodawca uzależnił łącznie od spełnienia przesłanki uzupełnienia obsady do dnia 15 maja 2010 r. i złożenia oświadczenia o jej utrzymywaniu oraz że zlikwidowanie plantacji przez skarżącą (mimo, że nastąpiło po zbiorach) jest równoznaczne z nieutrzymywaniem przez nią w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów i w konsekwencji zmniejszeniem dla niej płatności finansowej za 2009 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, iż zmniejszenie pomocy następuje w sytuacji, gdy producent rolny nie utrzymywał plantacji w 2009 r. w ilości 1600 szt./ha i nie uzupełnił jej do wymaganej ilości w terminie do 15 maja 2010 r. (co nie ma miejsca niniejszej sprawie, gdyż odwołująca się utrzymywała plantację w 2009 r. w ilości ok. 2000 szt./ha).
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. nie powinien mieć zastosowania do sytuacji skarżącej. Wymogów określonych w tym przepisie nie należy stosować łącznie, zaś przepisy tej nowelizacji odnoszą się do producentów rolnych, którzy nie mieli w 2009 r. minimum obsady na 1 ha. Tymczasem skarżąca przez cały okres wegetacyjny (cały 2009 r.) posiadała obsadę w ilości 2000 szt./ha.
Zdaniem skarżącej, w przepisach mających zastosowanie w sprawie nigdzie nie ustanowiono wymogu prowadzenia produkcji rolnej w kalendarzowym, rocznym cyklu. Wymóg taki jest sprzeczny z istotą i charakterem produkcji rolnej, która zależy od pór roku, warunków klimatycznych (temperatury, nasłonecznienia, opadów, warunków glebowych etc.), zaś te czynniki są zmienne i nigdy nie występują w tym samym czasie, mierzonym według kalendarza. Produkcja rolna z natury rzeczy jest więc uzależniona od cykli wegetacyjnych roślin i jako taka wymaga, aby wszelkie zabiegi agrotechniczne dokonywane były zgodnie z dobrą praktyką rolniczą, co oznacza poszanowanie cykli wegetacyjnych a nie okresów kalendarzowych. Cykl roczny, który odnosi się jedynie do realizacji zadań, jest jedynie przewidziany dla celów sprawozdawczości (składania raportów i wypłat środków) a nie odnosi się w żaden sposób do prowadzenia produkcji rolnej.
W konkluzji strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zgodnie z wymogami obowiązującymi na dzień wydania przez organ decyzji o zmniejszeniu (odmowie) wypłaty pomocy finansowej (rozporządzenie zmieniające z 2010 r.) skarżąca spełniła wymóg ustawodawcy, to jest uczestniczyła w programie rolnośrodowiskowym z zamiarem utrzymania plantacji porzeczki w obsadzie 2000 szt./ha, czyli ponad ustalony wymóg 1600 szt./ha, lecz wskutek niezależnych od niej zdarzeń losowych (porażenie chorobami grzybowymi), zmuszona była zlikwidować w listopadzie 2009 r. uprawę, stosując się do surowych norm w zakresie stosowania środków ochrony w certyfikowanych gospodarstwach ekologicznych. W takich okolicznościach skarżąca nie miała obowiązku składać oświadczenia, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r., ani uzupełniać uprawy, którą utrzymywała w ramach swoich możliwości w 2009 r. w obsadzie ponad określony rozporządzeniem minimalny limit.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. oraz niezastosowanie § 2 ust. 3 tego rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony.
Na wstępie rozważań niezbędne jest przypomnienie treści zakwestionowanej regulacji prawnej. Zgodnie z § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia, pomoc finansowa na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objęta planem rozwoju obszarów wiejskich nie podlega zmniejszeniu z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów pomimo nieuzupełnienia obsady i krzewów zgodnie z § ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (w wariancie SO2d01 i SO2d02, minimalna obsada porzeczki lub agrestu - 5 000 szt./ha) lub niezłożenia w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli producent rolny, w terminie do 15 maja 2010 r.:
- 1. uzupełni materiałem ekologicznym, spełniającym wymagania określone w odpowiednich przepisach, obsadę drzew i krzewów do wysokości minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w części II ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia wymienionego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem (w wariancie SO2d01 i SO2d02, minimalna obsada porzeczki lub agrestu - 1 600 szt./ha);
- 2. złoży kierownikowi biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, oświadczenie o utrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w części II ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia wymienionego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
W § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. postanowiono, że w przypadku uzupełnienia obsady drzew i krzewów zgodnie z ust. 1 pkt 1 pomoc, o której mowa w ust. 1, nie podlega również zawieszeniu z tytułu nieutrzymywania w 2010 r. minimalnej obsady drzew i krzewów.
W § 2 ust. 3 omawianego rozporządzenia przewidziano, że w przypadku niezłożenia w terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, kierownik biura powiatowego ARiMR wzywa producenta rolnego do złożenia oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.
Natomiast w myśl § 2 ust. 4, w przypadku nieuzupełnienia obsady drzew i krzewów, zgodnie ust. 1 pkt 1 lub w przypadku niezłożenia w terminie określonym w ust. 3 oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, kierownik biura powiatowego ARiMR dokonuje zmniejszenia pomocy, o której mowa w ust. 1, z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów i zawiesza ją z tytułu nieutrzymywania w 2010 r. minimalnej obsady drzew i krzewów.
Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W rozpatrywanej sprawie nie można skutecznie postawić tego zarzutu Sądowi pierwszej instancji.
Nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. wprowadziła zmianę zasad uzupełnienia minimalnej obsady dla drzew i krzewów uprawnianych w ramach wariantów S02d01 i S02do2 oraz składania kierownikowi biura powiatowego ARiMR informacji na ten temat.
Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. jednoznacznie wynika, że pomoc finansowa na omawiane przedsięwzięcie nie podlega zmniejszeniu z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów pomimo nieuzupełnienia tej obsady zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2009 r., tj. do 5 000 szt./ha lub niezłożenia oświadczenia w terminie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, tj. do dnia 15 listopada 2009 r., jeżeli producent rolny, w terminie do dnia 15 maja 2010 r. spełni łącznie dwa warunki wymienione w pkt 1 i 2 ww. § 2 ust. 1.
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zakresem § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. normodawca objął rok 2009, odnosząc do tego okresu skutki prawne związane z nieutrzymywaniem w tymże roku minimalnej obsady drzew i krzewów. Bowiem możliwość uzyskania płatności za rok 2009 uzależniona została od faktu uzupełnienia obsady i złożenia oświadczenia do dnia 15 maja 2010 r.
Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wskazują, iż płatność ta obejmuje okres wegetacyjny roślin, wprost przeciwnie - operują pojęciem cyklu rocznego.
Z treści § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wynika, że zadania wyodrębnione w ramach pakietów lub wariantów realizowane są w cyklu rocznym, nie zaś jak wskazuje strona skarżąca – w okresie wegetacji uprawy zadeklarowanej przez producenta. Obowiązek prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym oraz utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów odnosi się do cyklu rocznego, a ponadto nie jest możliwe uzyskanie pomocy do uprawy sadowniczej, której na dzień wydania decyzji nie można stwierdzić na gruncie. Producent mógł zachować prawo do uzyskania płatności za 2009 r., gdyby dokonał wymaganych nasadzeń w terminie do 15 maja 2010 r. Fakt nieutrzymywania wymaganej obsady krzewów porzeczki w cyklu rocznym i nieuzupełnienia jej do 15 maja 2010 r. stanowi podstawę do zastosowania sankcji przewidzianej w § 4 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. W świetle przytoczonej wyżej regulacji strona skarżąca nie spełniła przesłanki utrzymywania minimalnej obsady krzewów porzeczki w cyklu rocznym - w 2009 r., gdyż zlikwidowała całkowicie ekologiczną plantację jesienią 2009 r., a następnie nie uzupełniła wymaganej obsady do 15 maja 2010 r. Dlatego też okoliczność utrzymywania 2 000 szt./ha obsady krzewów porzeczki w sezonie wegetacyjnym nie ma znaczenia dla uzyskania płatności w 2009 r. Bowiem w dniu 15 maja 2010 r. minimalna obsada porzeczki na skutek całkowitej likwidacji plantacji nie była utrzymywana.
Nadto normodawca uzależnił pomoc finansową od spełnienia łącznie dwóch przesłanek wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, na co wskazują postanowienia § 4 omawianego rozporządzenia. Bowiem w przypadku nieuzupełnienia obsady drzew i krzewów zgodnie z ust. 1 pkt 1 lub w przypadku niezłożenia w terminie określonym w ust. 3 oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, kierownik biura powiatowego Agencji dokonuje zmniejszenia pomocy, o której mowa w ust. 1, z tytułu nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady drzew i krzewów i zawiesza ją z tytułu nieutrzymywania w 2010 r. minimalnej obsady drzew i krzewów. Niewypełnienie przez producenta choćby jednego z wymienionych wyżej warunków, co wynika wprost z wykładni językowej przepisu, uniemożliwia mu skorzystanie z uprawnień przewidzianych w § 2 ust. 1.
Zarzut niezastosowania przez organ procedury przewidzianej § 3 rozporządzenia zmieniającego z 2010 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż z dokumentacji dostarczonej organowi przez stronę skarżącą wynikało, że dokonała ona całkowitej likwidacji uprawy porzeczki z dniem 1 listopada 2009 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.