Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem wydanym w dniu 7 kwietnia 2014 r. w sprawie I SA/Gl 1122/13 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w części określonej w § 3 ust 2a oraz oddalił skargę w pozostałej części.
Jak ustalił Sąd, C. spółka z o.o. w Ł. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, w szczególności: § 1 pkt 1, 3, 4 i 5, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- 1) art. 90 ust. 3, ust. 3 e oraz ust. 3 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji
- 2) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 i art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uznał zarzuty skargi za zasadne w zakresie dotyczącym istotnego naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez § 3 ust 2a uchwały i w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały, oddalając skargę w pozostałej części.
W ocenie Sądu regulacja zawarta w dodanym przez § 1 pkt 1 uchwały ust 2a do § 3 uchwały o treści "dotacji nie przekazuje się na osobę, co do której Miejski Zarząd Oświaty posiada pisemne oświadczenie tej osoby lub jej opiekuna prawnego, że nie jest uczniem danej placówki", dotyczy przesłanek i sposobu wstrzymania wypłaty dotacji, stanowiąc przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, już wykładnia gramatyczna art. 90 ust. 4 ustawy, który stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji, nie pozwala na przyjęcie, że zawarte w tym przepisie upoważnienie dotyczy również wprowadzania w uchwale jednostki samorządu terytorialnego regulacji dotyczących wstrzymywania przekazania przyznanej dotacji. Powyższe potwierdza również wykładnia systemowa, bowiem ani w pozostałych przepisach ustawy oświatowej, ani w obowiązującej w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały ustawie o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), nie przewidziano możliwości wstrzymywania wypłaty dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
W takiej więc sytuacji wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 3 ust 2a dotyczącego wstrzymywania wypłaty dotacji, prowadzi faktycznie do ograniczenia prawa do niej i jest swego rodzaju sankcją nieprzewidzianą ustawowo, do której ustalania rada gminy nie ma upoważnienia i w konsekwencji kwalifikuje tę uchwałę do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.
Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta T. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w części, w jakim stwierdza nieważność § 3 ust 2a zaskarżonej uchwały, wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. i zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie twierdzeń skarżonego organu i uznanie, że przepis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzający § 3 ust 2a do zmienianej uchwały wprowadza przesłankę do wstrzymania dotacji udzielonej szkole, podczas gdy przepis ten jedynie określa sposób ustalenia rzeczywistej liczby uczniów,
- II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że wprowadzenie przepisu § 3 ust 2a zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, podczas gdy przepis ten wprowadza sposób ustalania rzeczywistej liczby słuchaczy, pozwalającej na rozliczenie dotacji, a nie przesłanki i sposób jej wstrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca opiera skargę kasacyjną na dwóch podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a., bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, poprzez pominięcie twierdzeń skarżonego organu i uznanie, że przepis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzający § 3 ust 2a do zmienianej uchwały wprowadza przesłankę do wstrzymania dotacji udzielonej szkole. Z treści sformułowanego zarzutu należy wnosić, że skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie.
W przedmiotowej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności które usprawiedliwiałyby podniesiony przez nią zarzut. Sam zaś fakt, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił twierdzeń organu, co do treści zakwestionowanego przepisu uchwały, nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.Ponadto, jak wskazano wyżej, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł być skuteczny, to należy wskazać jaki, choćby hipotetyczny, wpływ dane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest jakichkolwiek rozważań w tej kwestii.
Nieuzasadniony jest również podniesiony w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego zarzut błędnej wykładni art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że wprowadzenie przepisu § 3 ust 2a zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji.
Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków.
Uchwała taka może zawierać, m. in., przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków.
Niewątpliwie jednak o naruszeniu art. 90 ust. 4 u.s.o. w zakresie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz warunków i trybu kontroli można mówić wówczas, gdy uchwała nakłada dodatkowe obowiązki, nieprzewidziane w ustawie, od których spełnienia – przez beneficjenta dotacji – zależy jej otrzymanie. Zakres kompetencji prawotwórczej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wynikający z art. 90 ust. 4 u.s.o. nie obejmuje bowiem ustalenia sytuacji, w której dotacja nie podlega przekazaniu.
Zakwestionowany w niniejszej sprawie § 3 ust 2a uchwały Rady Miasta T. stanowi, że " dotacji nie przekazuje się na osobę, co do której Miejski Zarząd Oświaty posiada pisemne oświadczenie tej osoby lub jej opiekuna prawnego, że nie jest uczniem danej placówki ".
W tym zakresie skarżąca kasacyjnie argumentowała, że wprowadzony przepis nie stanowi przesłanki i sposobu wstrzymania dotacji, a jedynie umożliwia ustalenie sposobu wskazania rzeczywistej liczby słuchaczy, co z kolei pozwala na usprawnienie trybu rozliczania dotacji.
Oceniając legalność zaskarżonego przepisu uchwały należy zwrócić uwagę, że dotacja, o której mowa w art. 90 u.s.o., jest świadczeniem spełnianym na rzecz danej szkoły (placówki) i jak wynika z art. 90 ust 3 u.s.o. w przypadku niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ponadto, jak wynika z art. 90 ust 3 i ust 3 c u.s.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca.
Z treści kolejnych przepisów tj., art. 90 ust 3 e, ust 3 f, ust 3 g wynikają uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, do dokonywania kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W ramach tej kontroli, osoby upoważnione mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.
W świetle wskazanych przepisów, nie budzi wątpliwości, że realizacja dopłat przyznanych podmiotowi prowadzącemu daną placówkę odbywa się na podstawie danych, również co do rzeczywistej liczby uczniów, udostępnionych organowi przez ten podmiot. Wstrzymanie przekazania dotacji na osobę, co do której Miejski Zarząd Oświaty posiada pisemne oświadczenie tej osoby lub jej opiekuna prawnego, że nie jest uczniem danej placówki, jak prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, nie mieści się w zakresie określającym tryb udzielania, czy rozliczania dotacji, a w istocie wprowadza dodatkowy, nieprzewidziany w ustawie o systemie oświaty warunek, od którego uzależnione jest przekazanie dotacji.
Zakwestionowany § 3 ust 2a uchwały Rady Miasta T., w przedstawionym wyżej brzmieniu, zamieszczony został, co należy podkreślić, w § 3 uchwały, regulującym tryb udzielania dotacji. Bez wskazania, w jaki sposób organ ma wejść w posiadanie pisemnego oświadczenia potwierdzającego, że dana osoba nie jest uczniem danej szkoły. W szczególności, czy dotowana placówka jest podmiotem, do którego organ może kierować żądanie przedłożenia pisemnego oświadczenia, o którym mowa we wskazanym przepisie. Trudno zatem przyznać rację skarżącej, że wprowadzony § 3 ust 2a uchwały jedynie umożliwia ustalenie sposobu wskazania rzeczywistej liczby uczniów, co pozwoli na usprawnienie trybu rozliczania dotacji.
W świetle powyższego trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że wprowadzenie do uchwały § 3 ust 2a we wskazanym wyżej brzmieniu prowadzi faktycznie do ograniczenia prawa do dotacji i stanowi swoistą sankcję za wadliwe działanie podmiotu dotowanego, a do stanowienia takiej sankcji ustawa nie upoważniła organu samorządu terytorialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
W. Długaszewska G. Jyż S. Gronowski