Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1815/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu skargi H. G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Inspektorzy z Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. od [...] do [...] czerwca 2013 r. przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy prowadzącego działalność pod firmą H. G. [...] P. T. H. G. [...] "H." z siedzibą w M..
W wyniku stwierdzonych podczas tej kontroli naruszeń Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z [...] lipca 2013 r. nałożył na H. G. karę pieniężną w kwocie 20.000,00 zł za nieokazanie wykresówek, danych z kart kierowców, z tachografów cyfrowych, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podlegającego obowiązkowi rejestracji czasu pracy przy użyciu urządzenia rejestrującego przez kierowców wykonujących w imieniu przedsiębiorcy przewozy drogowe za 1773 dni (odliczono soboty, niedziele, dni wolne i święta). Przedsiębiorca przedkładając postanowienie o umorzeniu dochodzenia, oświadczył, że wykresówki oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za 2012 r. zostały skradzione wraz z sejfem [...] maja 2013 r.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ stwierdził, że skarżący w toku kontroli nie okazał wykresówek, a także dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów oraz zapisów z tachografów cyfrowych i kart kierowców. Błędne wskazanie przez organ pierwszej instancji ogólnej liczby nieudokumetowanych dni tj. 1773 zamiast 1756 pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.).
Odnosząc się do kwestii kradzieży, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z postanowienia Komendy Powiatowej Policji w M. z [...] maja 2013 r. wynika, iż postępowanie umorzono z powodu niewykrycia sprawcy. Brak jest przy tym informacji o fakcie kradzieży tarcz z tachografów. W ocenie organu odwoławczego kradzież wykresówek oznacza, że nie były one należycie przechowywane. Nadto, doręczenie [...] kwietnia 2013 r. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli winno skutkować zachowaniem przez przedsiębiorcę szczególnych środków ostrożności w zakresie przechowywania tych dokumentów.
W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy uznał, że brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 92 c ust. 1 u.t.d. Podkreślił przy tym m.in., że brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zgromadzono materiał dowodowy i dokonano jego oceny w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił powyższe decyzje.
W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 136 k.p.a. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione.
Zdaniem WSA organy przeprowadziły postępowanie w sposób bardzo pobieżny i nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w zakresie ustalenia, czy naruszenia stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli miały charakter niezależny do strony. W sytuacji gdy skarżący złożył oświadczenie, zgodnie z którym wszystkie żądane dokumenty zostały utracone w wyniku popełnionego na jego szkodę przestępstwa, organ powinien zweryfikować tę informację nie tylko poprzez dołączenie do akt odpisu postanowienia o umorzeniu dochodzenia, ale również zwracając się do Komendy Powiatowej Policji w M.. o akta sprawy. Organ I instancji przyjął, że na podstawie analizy zgromadzonego w trakcie kontroli materiału nie znalazł podstaw do zastosowania art.92c u.t.d. bez wskazania konkretnych ustaleń.
Natomiast rozpoznający odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdził, że z treści postanowienia o umorzeniu dochodzenia nie wynika, iż doszło do kradzieży tarcz tachografów dokumentujących czas pracy kierowców, podczas gdy już pełnomocnik skarżącego i sam skarżący powoływali się na tę okoliczność. W tej sytuacji organ powinien był wyjaśnić, czy w sejfie, do kradzieży którego doszło, znajdowały się dokumenty za nieokazanie których skarżący został ukarany. Takie informacje niewątpliwie znajdują się w aktach prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w M. postępowania przygotowawczego, czego dowodem jest dołączony do skargi protokół przyjęcia ustanego zawiadomienia o popełnionym przestępstwie i przesłuchania w charakterze świadka osoby zawiadamiającej, z treści którego wynika, że w sejfie znajdowały się między innymi tarcze tachografów oraz oferty inwestycyjne.
WSA uznał, że dopiero tak zebrany materiał dowodowy uzupełniony dowodem z przesłuchania w charakterze świadków pracowników firmy odpowiadających za obieg dokumentów mógł stanowić podstawę do twierdzeń, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c u.t.d.
W ocenie Sądu I instancji decyzję dotkniętą wyżej omówionymi wadliwościami, organ odwoławczy utrzymał w mocy, czym naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji. Konsekwencją tego było przyjęcie, że skarżący ponosi odpowiedzialność z art. 92a ust.1 u.t.d., przy jednoczesnym braku podstaw do zastosowania przepisów ekskulpujących.
WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powienien uzupełnić materiał dowodowy o akta prowadzonego dochodzenia, dokonać ustaleń w zakresie, kto był odpowiedzialny za gromadzenie dokumentów ewidencjonujących czas pracy kierowców i gdzie były przechowywane przedmiotowe dokumenty, wreszcie jaki był obieg dokumentów i gdzie były przechowywane pozostałe dokumenty. Czy w związku z informacją o planowanej kontroli, przedsiębiorca podjął działania mające na celu skompletowanie niezbędnych dokumentów. Ponadto ustalić, czy którykolwiek z kierowców występował o wydanie kopii danych wczytanych z kart kierowców, wydruki kart, wykresówki za okres objęty kontrolą. Tak uzupełniony materiał dowodowy poddać wnikliwej analizie pod katem regulacji zawartych w art. 92a ust.1 i art. 92c u.t.d. dokonując jego oceny prawnej i dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób bardzo pobieżny i nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w sytuacji gdy skarżący złożył oświadczenie, zgodnie z którym wszystkie żądane dokumenty zostały utracone w wyniku popełnionego na jego szkodę przestępstwa, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W postanowieniu o umorzeniu dochodzenia przez KPP w M. z [...] maja 2013 r. wśród przedmiotów, które miały paść ofiarą czynu przestępnego nie wymieniono tarcz tachografu, ani dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców, do których okazania obowiązany był skarżący. Sam fakt kradzieży miał mieć miejsce [...].05.2013 r., a w kontekście powyższego znamienną jest okoliczność, iż pierwsze zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli w siedzibie skarżącego pochodzi z [...].04.2013 r., wobec czego brak było podstaw do zwolnienia strony z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Zaskarżona decyzja odpowiadała zatem prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia;
Z ostrożności procesowej zarzucono też naruszenie:
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwą interpretację przejawiającą się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wobec powoływanej przez stronę utraty dokumentacji czasu pracy kierowców (utraty, której to dokumentacji strona w ocenie organu nie wykazała), już po sporządzeniu pierwszego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w siedzibie skarżącego z [...].04.2013 r. i wyklucza możliwość wyłączenia jej odpowiedzialności na podstawie ww. przepisu.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, więc podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na postawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na obu podstawach kasacyjnych, więc w pierwszej kolejności NSA rozpoznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem w przypadku zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego możliwe jest badanie, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób pobieżny i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie zostało bowiem ustalone, czy w skradzionym skarżącemu sejfie znajdowały się dokumenty, za nieokazanie których nałożono na skarżącego karę. Naczelny Sąd Administracyjny, w ślad za Sądem I instancji, stwierdza, że oparcie ustaleń w tym zakresie li tylko na postanowieniu o umorzeniu dochodzenia przez Komendę Powiatową Policji w M. z [...] maja 2013 r. jest niewystarczające. Jak trafnie stwierdził WSA dopiero skonfrontowanie informacji o skradzeniu sejfu wraz z dokumentami z aktami postępowania prowadzonego w tym przedmiocie przez Komendę Powiatową Policji w M. oraz z zeznaniami w charakterze świadka osób odpowiadających za obieg dokumentów w przedsiębiorstwie skarżącego doprowadzi do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niepoddanie go ocenie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia kasatora, że brak było podstaw do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d., ponieważ fakt kradzieży miał mieć miejsce w dniu [...] maja 2013 r., a pierwsze zawiadomienie o zamiarze wszczęcia postępowania pochodzi z [...] kwietnia 2013 r. Zbadanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania powyższego przepisu, będzie mogło mieć miejsce po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. O tym, czy prawidłowo niezastosowalno art. 92c ust. 1 u.t.d. będzie można rozstrzygać dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów procedury poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, na obecnym etapie postępowania przedwczesną byłaby ocena, czy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 92c u.t.d.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.