Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. o sygn. III SA/GL 2012/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J. P. i J. P. na decyzję Peresa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydobywania kopalin. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nakazującą J. i J. P. – właścicielom gruntów położonych w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obrębu G., gm. K., pow. M., woj. M., wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny – kruszywa naturalnego (piasku) bez koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża położonego w granicach ww. działki.
Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo orzekł o nakazie wstrzymania wydobycia kopaliny, albowiem – jak wynika z pisma Starosty M. z dnia [...] lipca 2012 r. – skarżący nie posiadali koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż zlokalizowanych na działce nr [...], będącej przedmiotem współwłasności J. i J. P. W protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzono, że w okresie od [...] lipca 2012 r., kiedy to przeprowadzono w ramach czynności wyjaśniających pierwsze oględziny, do dnia powtórnych oględzin wydobyto od 200 do 300 m3 piasku. Fakt ten został przyznany przez J. P. Wydobycia dokonano przy użyciu koparki, którą w dniu oględzin zastano na wyrobisku.
Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że skarżący rozporządzają wydobytym piaskiem, bowiem wykorzystują go na utrzymanie w należytym stanie nieruchomości, na których zlokalizowane są stawy, zapobiegając naruszeniom własności ich sąsiadów. Organy nie kwestionowały faktu, że wydobyty piach wykorzystywany był do uszczelniania grobli. Jednakże, działalność polegającą na hodowli ryb na ogroblowanych stawach prowadzona jest przez spółkę jawną "M.", której wspólnikami są skarżący. Wobec tego, skoro piach nadawał się do uszczelniania budowli ziemnych, a taką jest grobla wokół stawu, to miał wartość przynoszącą korzyść gospodarczą. Pośrednio bowiem miało to bowiem wpływ na wynik finansowy spółki, która – prowadząc działalność gospodarczą – nie musi ponosić kosztów zakupu materiałów do uszczelniania grobli, a tym samym kosztów hodowli ryb.
Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto wyjaśnienia powyższych kwestii prawnych w kontekście ustalonego stanu faktycznego, nie omówiono dokładnie wszystkich faktów w taki sposób, by decyzja była w pełni czytelna dla jej adresatów. Niemniej jednak ujawnione uchybienia przepisom procesowym, chociaż naruszające art. 8 i art. 77 k.p.a., nie miały – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Zdaniem Sądu, skoro skarżący wydobywali piasek na własne potrzeby, a wielkość tego wydobycia przekroczyła 10 m3 w skali roku – faktycznie w rozpoznawanej sprawie w skali jednego miesiąca – to podstawą prawną orzeczonego słusznie nakazu wstrzymania wydobycia winien być art. 4 ust. 3, a nie wyłączony przez art. 4 ust. 1 art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981). W tym zakresie organy nadzoru górniczego naruszyły przepisy prawa materialnego. Jednak i to naruszenie nie ma wpływu na wynik sprawy.
Nie można bowiem uznać, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bo tą prawidłową podstawą prawną jest art. 4 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten – w razie naruszenia zasad wydobywania kopaliny na własne potrzeby przez właściciela nieruchomości będącego osobą fizyczną, który nie rozporządza wydobytą kopaliną – nakazuje wstrzymanie wydobycia kopaliny. Gdyby doszło do rozporządzenia wydobytą kopaliną, można byłoby już mówić o działalności gospodarczej podlegającej pełnej regulacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Dopiero wówczas zastosowanie miałby art. 173 tej ustawy. Zdaniem Sądu, w wyniku ewentualnego powtórnego rozpoznania sprawy, mogłaby zapaść jedynie decyzja nakazująca skarżącym wstrzymanie wydobycia piasku.
Odnosząc się do kwestii powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że z dniem 1 stycznia 2012 r. zmianie uległ stan prawny. Zatem decyzje wydane przed tą datą, odnoszące się do prowadzenia wydobycia przez skarżących piasku z działki nr [...] bez koncesji, wydane na podstawie uchylonych już przepisów prawnych, nie stanowiły przeszkody do rozpoznania sprawy.
W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. P. i J. P. Domagali się jego uchylenia w całości. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Naruszenie przepisów prawa jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie wskazanych w petitum przepisów postępowania polegało na niedokonaniu ustaleń faktycznych. Poza chronologicznym zebraniem materiału dowodowego, opartym na domysłach, brak jest wystarczających dowodów potwierdzających nielegalne wydobycie na własnym terenie. Ponadto w sprawie doszło do naruszenia swobodnej oceny dowodów poprzez brak wszechstronnego rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieprecyzyjne określenie ilości wydobytej kopaliny.
Kasator stwierdzi ponadto, że niezarobkowe wydobywanie piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji i nie jest objęte art. 119 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wydobycie to nie przynosi żadnych korzyści finansowych. Zgodnie z dowodem z badań, masy ziemne znajdujące się na działce [...] nie są złożem kopalin. Działka ta jest terenem rolnym. Ponadto, ustawa nie definiuje pojęcia wydobycia na własne potrzeby. Tymczasem ziemia przeznaczona została do utrzymania sprawności grobli, aby wyeliminować przecieki, które są zagrożeniem dla życia okolicznych mieszkańców oraz gospodarstw.
Dalej wskazano, że wobec skarżących wszczęto z urzędu postępowanie w celu ustalenia wielkości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobywania bez wymaganej koncesji kruszywa naturalnego na przedmiotowej działce. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta M. umorzył postępowanie z uwagi na brak dowodów wystarczających do stwierdzenia, że wykonywane na działce nr [...] prace ziemne miały znamiona wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji. Jednocześnie Starosta M. wystąpił do Sądu Rejonowego w M. M. z wnioskiem o ukaranie o wykroczenie z art. 15 ust. 4 i art. 119a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. W dniu 13 kwietnia 2011 r. zapadł wyrok Sądu Rejonowego w M. M., sygn. akt II W 1215/10, w którym skarżący został uniewinniony od zarzucanego czynu. Zgodnie z obowiązującym prawem, nie można sądzić dwa razy tej samej sprawy, w stosunku do której zapadł prawomocny wyrok Sądu.
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych względów.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia kierowanym w stosunku do orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego określonych w art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o niewątpliwie sformalizowanym charakterze. Z tego względu ustawodawca ograniczył możliwość jej sporządzania tylko do podmiotów określonych w art. 175 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dysponujących stosownym cenzusem przygotowania prawniczego.
Wedle art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
We fragmencie cytowanego wyżej przepisu zaczynającym się od słów "oraz zawierać" określone zostały tzw. elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej.
W myśl art. 177 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc, co warto podkreślić, nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (o jakiej mowa w art. 183 § 2 tej ustawy). Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Stosownie do art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika powinność kasatora właściwego i precyzyjnego formułowania zarzutów adekwatnych w stosunku do zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Muszą one w szczególności wskazywać, jakim to konkretnie przepisom prawa uchybił Sąd I instancji, na czym naruszenie danego przepisu polegało oraz gdy chodzi o przepisy postępowania, dlaczego powołane przez kasatora uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, lex nr 146732).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów wobec wyroku sądu I instancji, uzupełniania braków bądź niedopowiedzeń skargi kasacyjnej w tym względzie, czy też jakiegokolwiek jej sanowania. Skarga kasacyjna winna być sformułowana tak, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych ani potrzeby stawiania hipotez odnośnie intencji kasatora. Niezbędne jest także zaakcentowanie, że w świetle poglądu dominującego dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela także skład rozpoznający niniejszą sprawę, wymienione w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "naruszenie przepisów postępowania" odnosi się do przepisów postępowania sądowego. Oceny tej nie zmienia też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, nakładająca na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
O ile obejmuje obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych, to niewątpliwie chodzi o wskazanie tych podstaw kasacyjnych, które naruszone zostały przez Sąd I instancji w ramach oceny przepisów postępowania administracyjnego. Przemawia za tym uzasadnienie uchwały. Interpretacja, która pomija przepisy sądowoadministracyjne, pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale i z zakresu właściwości sądów administracyjnych obu instancji, o której mowa w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Podkreślić przy tym należy, że kasator odwołując się tylko do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, nie może oczekiwać skutecznego podważenia wyroku sądu administracyjnego. Działania sądu administracyjnego nie regulują przepisy postępowania administracyjnego. Powołanie zatem w konstrukcji skargi kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie administracyjne może nastąpić zatem wyłącznie w powiązaniu z wyeksponowaniem naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji konkretnego przepisu regulującego postępowanie sądowe.
Wymogu powyższego nie spełnia przedmiotowa skarga kasacyjna, która została sformułowana bez odwołania się do przepisów regulujących postępowanie sądowe. Tak sformułowane zarzuty, jeżeli nawet przyjąć, że intencja kasatora zmierzała do oparcia się na podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (choć kasator nie powołał wprost tych przepisów ani też w ogóle art. 174), nie spełniły warunków niezbędnych do przyjęcia, że został on skutecznie postawiony i nie mógł zatem podważyć wyroku Sądu I instancji. Dla porządku dodać należy, że o ile przepisy procesowe nie zostały skutecznie zakwestionowane, to należało przyjąć stan faktyczny za wiążący w sprawie i dokonać jedynie oceny powołanego także naruszonego prawa materialnego.
Kasator odwołując się do naruszenia prawa materialnego, wskazał błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2005.228.1947) oraz art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Odwołanie się kasatora do tych przepisów nie jest uzasadnione, gdyż nie miały one zastosowania w sprawie. Sąd I instancji oceniając prawo materialne przyjął, że w sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2014.613), które weszły w życie 1 stycznia 2012 r., a nie przepisy ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2005.228.1947). Nowe przepisy znalazły zastosowanie z tego powodu, że stan faktyczny sprawy związany z wszczęciem postępowania dotyczył sierpnia 2012 r. Z datą [...] sierpnia 2012 r. wszczęto postępowanie administracyjne w następstwie otrzymania pisemnej informacji z dnia [...] lipca 2012 r. od Starosty M. oraz przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2012 r. wstępnych oględzin działki nr [...] należącej do skarżących w związku ze stwierdzonymi cechami odkrywkowego wyrobiska górniczego noszącymi cechy bieżącej eksploatacji.
Oznacza to, że w sprawie na dzień wydania decyzji przez organ II instancji zastosowanie miały przepisy trafnie powołane przez Sąd I instancji. W sytuacji gdy kasator odwołując się do naruszenia powołanych przepisów nie wskazał także na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, to szersza analiza tego zarzutu stanowiłaby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak dopuszczalności wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia powoduje, że zarzut ten należało potraktować jako pozbawiony podstaw. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, podlegającą ocenie przedmiotową działalność skarżących Sąd I instancji nie wywiódł dowolnie i odniósł ją do treści powołanych w orzeczeniu przepisów prawa materialnego.
Z przyczyn powyższych skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.