Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. J. H. oraz M. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] lipca 2009 r. wpłynęło do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Zdrowia zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w Głównym Inspektoracie Sanitarnym w W. (dalej: GIS), przekazane przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (pismo z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] wraz z załącznikami).
Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, Rzecznik Dyscypliny wszczął wobec skarżących postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności wskazujących na naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Resortowa Komisja Orzekająca orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] uznała M. J. H. i M. K. za odpowiedzialnych nieumyślnych naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm., dalej: u.d.f.p.), i polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych będących w dyspozycji GIS w W. z przekroczeniem zakresu upoważnienia, co stanowiło naruszenie zasad dokonywania wydatków publicznych, określonych w momencie popełnienia czynów zabronionych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, dalej: u.f.p.), a obecnie w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p. z 2009 r.), opisanych w tabeli;
Komisja Orzekająca na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 u.d.f.p. wymierzyła M. J. H. za czyny opisane w pkt 1 karę łączną upomnienia i na podstawie art. 167 ust. 1 u.d.f.p. obciążyła go kosztami postępowania w kwocie 282,27 zł. Natomiast na podstawie art. 167 ust. 1 u.d.f.p. obciążyła M. K. kosztami postępowania w kwocie 282,27 zł.
Komisja stwierdziła, iż w okresie, którego dotyczą zarzuty objęte wnioskiem o ukaranie, tj. od [...] czerwca 2007 r. do [...] lutego 2009 r., M. J. H. pełnił funkcję Dyrektora Generalnego GIS w W., natomiast M. K. pełniła funkcję Dyrektora Biura Głównego Inspektora Sanitarnego. Komisja ustaliła, iż w dniu [...] października 2006 r. GIS zawarł umowę najmu z Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i był zobowiązany do zapłaty czynszu, a zakwaterowany pracownik GIS był zobowiązany do uiszczania opłat za media. Ponadto Komisja ustaliła, iż P. B. pracownik GIS złożył w dniu [...] sierpnia 2006 r. dyspozycję, zgodnie z którą GIS miał dokonywać z jego wynagrodzenia potrąceń składek na rzecz Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł. W orzeczeniu przedstawiono zestawienie wydatków ze środków publicznych będących w dyspozycji GIS, które M. J. H. akceptował osobiście. Komisja ustaliła, iż wydatki te, z wyjątkiem zapłaty za czynsz z tytułu umowy najmu z dnia [...] października 2006 r., dokonywane były na pokrycie prywatnych zobowiązań pracowników GIS, tj. A. W. i P. B. Wydatki te były następnie potrącane z wynagrodzenia tych pracowników.
Jedynie w odniesieniu do wypłaty składek na rzecz Okręgowej Izby lekarskiej w Ł. ustalono, iż wypłata tych składek była dokonywana w dniu wypłaty wynagrodzenia. W tym też dniu były one potrącane z wynagrodzenia pracownika P. B. Komisja ustaliła również, iż w dniu [...] września 2008 r. doszło do wypłaty z kasy GIS gotówki w kwocie 650 zł tytułem zapłaty wynagrodzenia P. B. za miesiąc wrzesień 2008 r., którą akceptował osobiście obwiniony.
Ponadto w orzeczeniu Komisja przedstawiła zestawienie wydatków ze środków publicznych będących w dyspozycji GIS, które akceptowała osobiście M. K. Komisja wskazała, iż wydatki te, z wyjątkiem zapłaty za czynsz z tytułu umowy najmu z dnia [...] października 2006 r., dokonywane były na pokrycie prywatnych zobowiązań pracowników GIS. Wydatki te były następnie potrącane z wynagrodzenia tych pracowników. Jedynie w odniesieniu do wypłaty składek na rzecz Okręgowej Izby lekarskiej w Ł. ustalono, iż wypłata tych składek była dokonywana w dniu wypłaty wynagrodzenia. W tym też dniu były one potrącane z wynagrodzenia pracownika P. B. Mając powyższe na uwadze Komisja stwierdziła, iż w przypadku potrąceń dotyczących składek odprowadzanych na rzecz Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł. dokonywane były one na podstawie indywidualnej dyspozycji pracownika zgodnie z art. 91 kodeksu pracy. Podobnie brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do czynów polegających na regulowaniu przez GIS należności z tytułu czynszu najmu na podstawie umowy najmu z [...] października 2006 r. Zakwaterowany pracownik był zobowiązany uiszczać opłaty za media, zatem w przypadkach regulowania przez GIS zobowiązań z tego tytułu dochodziło do przekroczenia zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków.
W odniesieniu do pozostałych czynów objętych wnioskiem o ukaranie zdaniem Komisji doszło do regulowania prywatnych zobowiązań pracowników. Okoliczności, w jakich dokonywane były powyższe wypłaty w żadnym stopniu nie uzasadniają poglądu obwinionych, iż miały one charakter wypłaty wynagrodzenia.
Główna Komisja Orzekająca (dalej: GKO), w wyniku rozpatrzenia odwołania, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymała w mocy ww. orzeczenie Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Zdrowia. Zdaniem GKO, oboje obwinieni ponoszą odpowiedzialność za realizację wniosków w sposób, jaki nie powinien mieć miejsca w jednostce sektora finansów publicznych. GKO podzieliła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu do orzeczenia Resortowej Komisji Orzekającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że Główna Komisja Orzekająca zasadnie orzekła, iż skarżący M. J. H. i M. K. swoim działaniem wypełnili znamiona czynu określonego w art. 11 ust. 1 u.d.f.p. W toku postępowania organy prawidłowo wykazały, iż skarżący dokonując wydatków ze środków publicznych jako pracownicy jednostki sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej, działali z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
Sąd I instancji wskazał, że dokonywanie wydatków angażujących środki publiczne wiąże się z odpowiedzialnością prawną m.in. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie u.d.f.p. Do deliktów finansowych związanych z dokonywaniem wydatków należy m.in. dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (art. 11 ust. 1 ustawy). Zakres podmiotowy upoważnienia do dokonania wydatku ze środków publicznych wyznacza ogólna norma kompetencyjna (art. 44 ust. 1 u.f.p.), zgodnie z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, a zatem również za dokonywanie wydatków ze środków publicznych. Kierownik jednostki może powierzyć, w trybie art. 44 ust. 2 u.f.p., określone obowiązki w zakresie dokonywania wydatków jednostki sektora finansów publicznych pracownikom tej jednostki. Przedmiotowy zakres upoważnienia do dokonania wydatku wyznaczany jest przez istnienie podstawy prawnej wydatku, przeznaczenia (celu) wydatkowania środków, ich wysokości, wynikającej z ustalonych planów finansowych i wielkości określonych w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej oraz terminu, do którego wydatkować można środki.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż nie można było w dyspozycji pracowników zlecających regulowanie ich prywatnych (w zasadzie wyłącznie cywilnoprawnych zobowiązań typu: zapłata za czynsz, media, telefony, obozy wypoczynkowe itp.) w terminach wymagalności płatności tych zobowiązań – w ciągu całego miesiąca kalendarzowego, potraktować jako wniosków o wypłatę zaliczek na poczet wynagrodzenia.
Sąd I instancji wskazał, iż mimo braku stosownego zapisu w Regulaminie Pracy GIS dotyczącego możliwości dokonywania wypłat na poczet przyszłego wynagrodzenia pracownika, przed terminem jego wymagalności tzw. "zaliczek", taką możliwość należało dopuścić na podstawie zapisów kodeksu pracy (art. 85 § 1 k.p.). Jednak Sąd I instancji nie mógł uznać pisma o treści - przykładowo " Proszę o wykonanie przelewu pieniężnego na rzecz Ch. K. J. w kwocie 1180 zł tytułem zapłaty za obóz « Ż. J.» od [...] do [...] lipca 2008 r. oraz potrącenie z mojego wynagrodzenia za miesiąc lipiec br., wyżej wymienionej kwoty" -za wniosek o wypłatę "zaliczki" na poczet miesięcznego wynagrodzenia, przed terminem jego wymagalności.
Sąd przyjął, że takie oświadczenia podlegają ocenie, zgodnie z regułami zawartymi w art. 65 § 1 kodeksu cywilnego (w zw. z art. 300 kodeksu pracy). Z dosłownej treści pism, na podstawie których regulowano cywilnoprawne zobowiązania dwóch pracowników, nie wynikało, iż były to wnioski o zaliczkową wypłatę wynagrodzenia za kolejne miesiące. Zdaniem Sądu dysponowanie środkami przeznaczonymi na wynagrodzenia, przez akceptowanie stosownych wypłat, przed terminem wymagalności tych wynagrodzeń (zgodnie z Regulaminem pracy GIS z dnia 30 grudnia 2004r. wypłata wynagrodzenia następuje do 29 dnia każdego miesiąca) było działaniem z przekroczeniem upoważnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.f.p. (art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2009 r.). Działanie obwinionych polegało na przekroczeniu zakresu upoważnienia.
W ocenie Sądu I instancji, Komisja szczegółowo przedstawiła motywy wydanego rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji wskazanego przepisu. Podała też, co należy rozumieć pod pojęciem wydatku bez upoważnienia bądź też z jego przekroczeniem i wywody Komisji w tym zakresie Sąd uznał za logiczne i wyczerpujące. Zostały one następnie w sposób prawidłowy odniesione do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jak wskazał Sąd I instancji, organ wyczerpująco zebrał i wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy. Wnioski organu wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykraczały poza swobodną ocenę dowodów, a więc nie stanowiły naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełniło również wymogi określone w art. 137 u.d.f.p.
M. J. H. oraz M. K. złożyli skargę kasacyjną od wyroku WSA w W., zaskarżając go w całości. Wnieśli o jego uchylenie w całości i orzeczenie, że skarżący są niewinni zarzucanych im czynów bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skargę kasacyjną oparto na jednej z obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.).
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację:
- a) art. 11 u.d.f.p.
- b) art. 35 ust. 1 u.f.p. obecnie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2009 r.
- c) art. 85 § 1 kodeksu pracy.
- d) Regulaminu Pracy GIS z 30 grudnia 2004 r.
Zdaniem skarżących wydatki zarzucane im jako dokonane z przekroczeniem upoważnienia dokonywane były zgodnie z planem finansowym, celem i w wysokości w nim przewidzianej oraz zgodnie z upoważnieniem do ich dokonywania i w zakresie tego upoważnienia.
Pracownicy zgodnie z art. 85 k.p. mają prawo do otrzymywania zaliczek na poczet swojego przyszłego wynagrodzenia. Istotnym elementem wniosku jest fragment o wyrażeniu zgodny na zaliczenie tejże zaliczki na poczet najbliższego wynagrodzenia, a nie to, na jaki cel i na jakie konto zaliczka ma być przelana. Art. 65 k.c. potwierdza, iż treść wniosku należy interpretować zgodnie z okolicznościami w jakich zostało oświadczenie woli złożone, z zasadami współżycia społecznego i ustalonymi zwyczajami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna jako podstawę kasacyjną wskazuje naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym nie odnosi się do naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a., ale ogranicza się tylko do konkretnych przepisów stosowanych w postępowaniu przez Komisje obu instancji i w tym zakresie podnosi naruszenie art. 11 u.d.f.p. oraz art. 35 ust. 1 u.f.p. i art. 85 § 1 k.p. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, WSA w W. naruszył powołane w zarzucie przepisy przez błędną ich wykładnię, czyli przypisanie skarżącym odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło bo skarżący działali zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.f.p. i art. 85 § 1 k.p., a to oznacza, że mogli wypłacać zaliczki na poczet przyszłego wynagrodzenia, gdyż takie działanie nie pozostaje w sprzeczności z wymogiem przestrzegania dyscypliny w finansach publicznych.
NSA nie może podzielić takiego stanowiska, co w konsekwencji musi prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Sąd II instancji wskazuje, że postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga odniesienia podnoszonych w skardze uchybień do wyroku, który jest przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Brak takiego powiązania przepisów stosowanych przez organ z przepisami stosowanymi przez Sąd jest formalnym uchybieniem skargi kasacyjnej, przy czym możliwym do konwalidowania ze względu na treść uzasadnienia skargi, z której wynika, że skarżący kwestionują poprawność stosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., który oddalił skargę, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego orzekania.
Z tego powodu Sąd II instancji może merytorycznie odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W tym zakresie NSA stwierdził, że wyrok WSA w W. nie narusza prawa, a to oznacza, że Sąd I instancji poprawnie wyłożył treść art. 35 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 85 § 1 k.p. Zgodzić należy się z WSA w W., że wynikające z art. 85 § 1 k.p. prawo pracownika do otrzymywania zaliczki na poczet przyszłego wynagrodzenia nie może być rozumiane jako swoisty sposób "kredytowania" prywatnych zobowiązań pracownika, gdyż z treści oświadczeń zlecających wypłatę takich należności, a będących podstawą ustalenia odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżących, nie wynika, że wypłaty są zaliczkami na poczet przyszłego wynagrodzenia pracownika za konkretny miesiąc, w którym tej osobie przysługuje określone wynagrodzenie.
Zdaniem NSA przyjęcie wypłaty zaliczki jako zgodnej z prawem wymaga jednoznacznego jej powiązania z wynagrodzeniem. Idzie o to, by można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, że konkretna suma pobrana jako zaliczka ma pomniejszyć przyszłe wynagrodzenie i w razie ewentualnego sporu między pracownikiem i pracodawcą nie było wątpliwości co do charakteru pobranych kwot. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż z oświadczeń będących podstawą wypłaty zaliczki nie wynika, że jest to część wynagrodzenia wypłacona w terminie wcześniejszym niż wynagrodzenie. Z tego powodu należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy dyscyplinarne trafnie zinterpretowały treść przepisów prawa i przyjęły, że wypłata środków publicznych w celu realizacji prywatnych zobowiązań pracowników GIS, bez wyraźnego wykazania, że jest to zaliczka na poczet przyszłego wynagrodzenia, musi być traktowana jako działanie z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z treści art. 35 ust. 1 u.f.p. obowiązującej w chwili dokonania tych wypłat, a to oznacza, że WSA w W. nie naruszył prawa, przyjmując, że takie działanie jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych skutkującym odpowiedzialnością dyscyplinarną.
Ponieważ skarga kasacyjna wyznacza granice i kierunek kontroli zaskarżonego orzeczenia, to NSA był zobowiązany odnieść się do skarżonego wyroku w zakresie wskazanym w zarzucie. Z tego punktu widzenia Sąd II instancji nie dopatrzył się tych naruszeń, które podniesiono w skardze kasacyjnej, a przez to uznał, że są one nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a.