Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 310/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego również "ZUS") z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją ZUS – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], którą odmówiono M. W. umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, w łącznej wysokości [...] zł.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko ZUS. Organ ten stwierdził, że M. W. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wskazując że nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb swoich, jak i jego rodziny, z uwagi na trudną sytuację majątkową i rodzinną. Obowiązek uiszczenia wspomnianych składek ciążył na wnioskodawcy, gdyż prawomocną decyzją ZUS z dnia [...] listopada 2006 r. na M. W. (jako osobę trzecią – członka zarządu) została przeniesiona odpowiedzialność za długi [...] Spółki z o.o., w tym niezapłacone zaległe składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej wysokości [...] zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek.
Organ administracji wskazał, że w przypadku M. W. nie występują określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej zwana także "u.s.u.s.") przesłanki pozwalające na umorzenie zadłużenia z uwagi na całkowitą nieściągalność, bowiem prowadzona wobec zobowiązanego egzekucja administracyjna jest skuteczna, a ponadto skarżący ma stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, z którego zadłużenie może być spłacane. Zdaniem ZUS, nie było natomiast podstaw do umorzenia należności mimo braku całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bowiem do kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o umorzenie należności w tym trybie należą osoby zobowiązane do opłacenia składek "sam za siebie" i posiadające z tego tytułu zadłużenie. Ostatnio wskazany przepis nie miał zatem w sprawie zastosowania ze względów podmiotowych.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Powołując się na treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., Sąd pierwszej instancji wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności składkowych wobec skarżącego. Sam skarżący nie próbował przy tym w ogóle wykazywać, iż spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. Zaległości te mogą być zatem dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego, które zostało wdrożone w lipcu 2010 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji zasadnie uznał, że w stosunku do skarżącego nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten przewiduje wprawdzie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jednakże dotyczy to wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Ustawową definicję płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s. W ocenie Sądu pierwszej instancji, członkowie zarządu zlikwidowanej spółki nie są płatnikami, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast według ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) zaliczani są do kręgu osób trzecich.
Zatem skoro skarżący odpowiada w szczególnym trybie za zobowiązania obciążające [...] Spółkę z o.o., nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą oraz nie jest płatnikiem, to nie może domagać się umorzenia należności składkowych, także z tytułu jego zatrudnienia w spółce, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).
Wobec tego Sąd uznał, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył M. W. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dodatkowo zwrócił się o rozważenie możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego RP z pytaniem prawnym o następującej treści: "Czy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zakresie, w jakim umożliwia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku całkowitej nieściągalności, umorzenie należności ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek i wyłącza jednocześnie możliwość takiego umorzenia osobom trzecim, w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa, odpowiadającym w trybie art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej za zobowiązania obciążające spółkę z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jest zgodny z Konstytucją, w szczególności z art. 32 ust. 1 i 2?".
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3a u.s.u.s., poprzez błędną wykładnię i ocenę, iż nie przysługuje skarżącemu, na którego została przeniesiona odpowiedzialność za zobowiązania [...] Spółki z o.o., umorzenie należności z tytułu składek uiszczanych przez płatnika,
- - naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego szczegółowego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wydania decyzji, w szczególności w zakresie określenia definicji płatnika, możliwości umorzenia przez ZUS składek, które powinny być uiszczane przez [...] Spółkę z o.o. na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i pracy skarżącego, jako pracownika tej spółki.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi opisanego jako "naruszenie przepisów postępowania poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i pominięcie możliwości umorzenia składek, które powinny być uiszczane przez spółkę [...] sp. z o.o. na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i pracy skarżącego". Sąd nie wyjaśnił także, kim jest płatnik i dlaczego takimi płatnikami nie są członkowie zarządu spółki.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. może być niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do umorzenia składek osobom fizycznym znajdującym się w podobnej sytuacji prawnej i gospodarczej. W uzasadnionych przypadkach mogą być, bowiem umorzone zobowiązana osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą z tytułu składek ubezpieczonych płaconych za "siebie" a nie mogą zostać umorzone zobowiązania członka zarządu, na którego zostały przeniesione zobowiązania spółki ze składek ubezpieczeniowych płaconych – jak w niniejszej sprawie – także za tego członka zarządu i za pracowników.
W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2013 r. skarżący poinformował, że w dniu 20 grudnia 2012 r. otrzymał informację ZUS, iż wobec wystąpienia nieprawidłowości na koncie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie rozliczenia tych nieprawidłowości oraz że wobec płatnika spółki [...] toczy się postępowanie zmierzające do odpisania należności z tytułu składek z uwagi na przedawnienie. W ocenie strony, wynik toczącego się postępowania przed organem w przedmiocie przedawnienia należności składkowych płatnika, za które skarżący odpowiada jako osoba trzecia, będzie miał niewątpliwie wpływ na niniejsze postępowanie dotyczące odmowy umorzenia tych zobowiązań. Wobec tego wniósł na podstawie art. 192 w związku z art. 125 § 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia postępowania przez ZUS lub odroczenie terminu rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w środku odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności, stąd rozpatrywał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno prawa materialnego, jaki procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut obejmujący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. za całkowicie chybiony. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiany przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Żadna z wymienionych wyżej sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. WSA w Kielcach ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w pełni wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia poprzez odniesienie do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, wobec tego przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nie mają zastosowania do członka zarządu spółki z o.o. Bowiem zgodnie z ustawową definicją płatnika składek, zawartą w art. 4 pkt 2 u.s.u.s., skarżący nie był płatnikiem tych składek.
Nieskuteczność z przyczyn podanych zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w błędnej wykładni, która doprowadziła do uznania, że skarżącemu na którego została przeniesiona odpowiedzialność za zobowiązania [...] spółki z o.o., nie przysługuje umorzenie należności z tytułu składek uiszczanych przez płatnika.
Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu, należy wskazać, że interpretacja prawa materialnego przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest całkowicie nieprawidłowa.
Stosownie do treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu.
Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygniecie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalonej na podstawie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.
Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a omawianej ustawy zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia przepisy te mogą być stosowane jedynie do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 2 lit. d) u.s.u.s. płatnikiem składek jest ubezpieczony zobowiązany do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne, co oznacza przedsiębiorcę prowadzącego własną działalność gospodarczą.
Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dotyczy płatników będących osobami prawnymi, a tym samym nie obejmuje pod względem podmiotowym osób trzecich, na które na podstawie art. 116 Ordynacji podatkowej została przeniesiona odpowiedzialność za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Ta norma prawna nie obejmuje umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników tj. umorzenia należności z tytułu składek w części finansowej przez płatnika. Natomiast zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędacych płatnikami nie stosuje się art. 28 i art. 29 tej ustawy.
Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, iż Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 28 ust. 3a u.s.u.s. z przepisami Konstytucji RP podanymi w skardze kasacyjnej, należy mieć na uwadze, że warunkiem koniecznym wystąpienia przez sąd orzekający w sprawie z pytaniem prawnym w trybie art. 193 ustawy zasadniczej jest powzięcie przez sąd wątpliwości co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją, w sytuacji jeżeli od odpowiedzi udzielonej przez Trybunał Konstytucyjny na to pytanie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny potrzeby takiej nie dostrzegł, a to ze względów wyżej przedstawionych.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek o zawieszenie postępowania sądowego lub odroczenie rozprawy, gdyż toczące się wobec płatnika postępowanie wyjaśniające zmierzającego odpisania należności z tytułu składek z uwagi na przedawnienie – nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W dacie wydania decyzji ostatecznej nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. pozwalające na umorzenie skarżącemu zadłużenia z tytułu należności składkowych. Wysokości zobowiązania z tytułu należności składkowych nie weryfikuje się w toku postępowania o umorzenie zaległości. Kwestia określenia prawidłowej kwoty zaległości składkowych, ewentualnie umorzenie tych zaległości w stosunku do płatnika, będzie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.