Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę P. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 6 lutego 2014 r. funkcjonariusze celni ustalili, że w lokalu [...], znajdują się urządzenia do gier Black Horse bez numeru i Hot Spot (Admiral) o nr [...], stanowiące własność skarżącego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Naczelnik Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej wymierzył skarżącemu, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. - dalej Op lub Ordynacja podatkowa) oraz art. 2 ust. 5, art. 3, art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm. - dalej ugh lub ustawa o grach hazardowych), karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną, stwierdził, że w sprawie nie było sporne, że skarżący nie legitymował się którymkolwiek z dokumentów legalizujących jego działania (art. 6 i 7 ugh), a jednocześnie nie wykazał, że przed udostępnieniem urządzeń grającym zadośćuczynił obowiązkowi ich rejestracji stosownie do art. 23a ugh.
Zdaniem Sądu nie ulega przy tym wątpliwości, że skontrolowane automaty były automatami do gier w rozumieniu nowej ustawy o grach hazardowych. W celu specjalistycznego ustalenia charakteru gier urządzanych na automatach skarżącego zostały one poddane ekspertyzie przez biegłego sądowego z zakresu informatyki przy Sądzie Okręgowym w C. W ocenie Sądu sporządzona przez niego opinia jest w swoich wnioskach jednoznaczna i stanowcza. W konsekwencji zasadnie ustalono, że skarżący urządzał gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 5 ugh. Według Sądu nie ma podstaw, aby kwestionować wartość dowodów, które doprowadziły organy do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wniosków, negatywnych dla skarżącego. Stosownie do przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, urządzający gry na automatach poza kasynem gry, podlega karze pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna wymierzona została na tej właśnie podstawie prawnej.
Sąd wskazał, że podstawowym zarzutem skarżącego był zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oparty na twierdzeniu, że wprowadzenie w art. 14 ust. 1 ugh zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami gry nie może odnosić wobec niego żadnego skutku, ponieważ przepis ten nie został notyfikowany Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE). W konsekwencji nie było – w ocenie skarżącego – podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
Sąd powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 stwierdził, że podmiot, który świadomie urządza gry na automatach bez uczynienia zadość jakimkolwiek warunkom określonym w ustawie o grach hazardowych (posiadanie koncesji, zezwolenia wydanego na podstawie przepisów obowiązujących wcześniej, rejestracji automatu), nie może powoływać się skutecznie na argument o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 ugh i braku skuteczności tego przepisu, a w konsekwencji na argument braku podstaw do zastosowania w tego rodzaju okolicznościach sankcji z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
Sąd nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie sprzeczności przepisów ustawy o grach hazardowych z prawem Unii Europejskiej.
Sąd przyjął także, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że z uwagi na niedopuszczalność - w ocenie Strony - stosowania przepisu art. 14 ust. 1 ugh, odmówić stosowania także przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 wskazując, iż jest nią związany.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniósł P. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 2 ust. 1 ugh poprzez jego błędną wykładnię co polegało na niezasadnym przyjęciu, iż skarżący zajmował się działalnością polegającą na prowadzeniu "gier losowych", w sytuacji, kiedy brak jest podstaw do uznania działania urządzeń Black Horse bez numeru i Hot Spot (Admiral) o nr [...] za urządzenia umożliwiające prowadzenie "gier losowych";
- 2) naruszenie art. 2 ust. 3 ugh poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący prowadził "gry na automatach", w sytuacji, kiedy urządzenia Black Horse bez numeru i Hot Spot (Admiral) o nr [...] nie stanowią urządzenia "mechanicznego, elektromechanicznego lub elektronicznego, w tym komputerowego, umożliwiającego uzyskiwanie wygranych pieniężnych lub rzeczowych, w których gra zawiera element losowości", co potwierdzają opinie o takich urządzeniach wydawane przez biegłych sądowych w bliźniaczych sprawach (vide: opinia w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 27.11.2014 r. sygn akt II KK 55/14);
- 3) art. 2 ust. 4 ugh poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, iż skarżący prowadził "gry na automatach", w których występowały "wygrane rzeczowe", w sytuacji, kiedy zabawa na urządzeniach skarżącego obwarowana była technicznie ograniczeniem czasowymi i brak było prostej możliwości "przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze", a także brak było prostej możliwości "rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze", co zostało zlekceważone przez organ I instancji;
- 4) art. 2 ust. 5 ugh poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na bezpodstawnym przyjęciu, iż skarżący prowadził "gry na automatach", w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy, w sytuacji kiedy brak jest podstaw do uznania działania urządzeń Black Horse bez numeru i Hot Spot (Admiral) o nr [...] za urządzenia umożliwiające prowadzenie "gier losowych";
- 5) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh w zw. z art. 14 ust. 1 ugh oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 24.000 zł, w sytuacji, kiedy nie prowadził on działalności, którą ugh określa jako "urządzanie gry na automatach poza kasynem gry", ani nie prowadził żadnej innej prawnie niedozwolonej działalności, zaś z uwagi na bezskuteczność technicznego przepisu art. 14 ust. 1 ustawy (art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE), wynikającą z braku notyfikacji przepisów ugh Komisji Europejskiej, jak też niedopuszczalność stosowania art. 14 ust. 1 ugh, odpada podstawa stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, przewidującego karę pieniężną za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 ugh;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z:
- a) art. 2 ust. 1, 4, 5 ugh,
- b) art. 89 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh w zw z art. 14 ust. 1 ugh oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE
- - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa i oddalenie skargi P. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2015 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości 24.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry - pomimo że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej kpa) w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 77 kpa -- poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w sytuacji, kiedy zaskarżone decyzje: Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegające m.in. na:
nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak też prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego, niewzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, pominięciu podstawowego dla sprawy faktu, iż skarżący nie prowadził działalności, którą ugh określa jako "urządzanie gry na automatach poza kasynem gry", ani nie prowadził żadnej innej prawnie niedozwolonej działalności, zaś z uwagi na bezskuteczność technicznego przepisu art. 14 ust. 1 ugh (art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE), wynikającą z braku notyfikacji przepisów ugh Komisji Europejskiej, jak też niedopuszczalność stosowania art. 14 ust. 1 ugh, odpada podstawa stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, przewidującego karę pieniężną za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 ugh; niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny, niezapewnienie skarżącemu możliwości pełnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, załatwienie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niedokonywanie przez organ I instancji żadnych czynności sprawdzających.
Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku zastosowania art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny za w całości chybione uznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego (nr II.1 i II.2).
Pierwszy z nich odwołuje się wprost do przepisów prawa materialnego, zatem jego "skuteczność" strona uzależnia od uprzedniej skuteczności stawianych przez nią zarzutów materialnych (notabene również niezasadnych). Skarżący kasacyjnie kreuje więc relację, w której kwestionowane jest przez niego procesowe działanie WSA (wydanie orzeczenia oddalającego skargę), jednakże formułowany w tym kontekście zarzut procesowy pozostaje w relacji podrzędności do również zakwestionowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za prawidłowo podniesione uchybienie prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa. Wadliwość procesowego działania WSA - w sposób jaki zdaje się prezentować to strona - polega bowiem na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę, wskutek błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, którego naruszenie uzasadniało - zdaniem strony - uwzględnienie skargi.
Należy w związku z tym wskazać, iż co do zasady stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia orzeczenia (i dalszego stosownego rozstrzygnięcia sprawy), bez potrzeby formułowania w skardze kasacyjnej dodatkowego zarzutu, kwestionującego zastosowanie przez sąd przepisu procesowego o oddaleniu skargi (art. 151 ppsa) a nie przepisu o jej uwzględnieniu (art. 145-150 ppsa).
Niezasadny jest także drugi z zarzutów procesowych. Z treści art. 8 ugh wynika, iż do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych, a zatem także tych w przedmiocie wymierzania kar za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią inaczej.
W niniejszej sprawie zarówno organy jak również WSA w Lublinie nie mogły zatem naruszyć wskazanych przez stronę w zarzucie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ich nie stosowały.
Niemniej jednak, uchybienie w tym zakresie nie dyskwalifikuje a limine tego zarzutu środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, iż uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przy badaniu sensu wskazanego zarzutu wziął należy pod uwagę jego istotę, w szczególności zaś to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzuca strona (statuujące zasady i gwarancje procesowe oraz wymogi uzasadnienia decyzji) mają swoje odpowiedniki w przepisach Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż ani organy, ani WSA badający zgodność wydanych przez nie decyzji, nie naruszyły przepisów Ordynacji podatkowej określających gwarancje procesowe przysługujące stronie. Organy informowały stronę o podejmowanych czynnościach, zapewniając jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wskazały również, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej skarżący został ukarany karą pieniężną. Nie ma więc w ocenie Sądu podstaw, by bez wdawania się w merytoryczny spór i bez przedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, kwestionować prawidłowość działań organów, a przez to i działań podjętych przez WSA. Zdaniem Sądu skarżący nie podjął skutecznych kroków, aby zakwestionować poczynione ustalenia np. co do hazardowego charakteru automatów. Gołosłownie twierdzi jedynie, iż automaty miały charakter rozrywkowy, a ich używanie ograniczone było czasem. Nie przedstawia jednak z czego to czasowe ograniczenie wynika (z jakich funkcji automatu), i dlaczego nie dostrzegł tego biegły, sporządzający opinię.
Niezasadne w całości są również zarzuty naruszenia prawa materialnego (nr I.1 do I.5).
Zarzuty nr I.1, I.2, I.3 oraz I.4 skargi kasacyjnej w istocie koncentrują się wokół kwestii charakteru spornych urządzeń, a ściślej niezasadnego traktowania ich jako automatów hazardowych. Podstawowe znaczenie w tej kwestii mają jednak czynności przeprowadzone przez funkcjonariuszy celnych w dniu kontroli, jak również sporządzona przez biegłego sądowego opinia na temat automatu. To właśnie ta opinia wskazuje cechy, przez wzgląd na które zatrzymane urządzenia należy traktować jako automaty do urządzania gier hazardowych. Biegły wskazał wyraźnie, a organy i WSA pogląd ten zaakceptowały, iż automaty umożliwiają odpłatne, a więc w celach komercyjnych, rozgrywanie gier, na które grający nie ma wpływu i w których uzyskuje wygrane rzeczowe umożliwiające przedłużenie gry. Automatem hazardowym jest bowiem nie tylko takie urządzenie, które umożliwia wygrane pieniężne, ale również takie, które zezwala na wygrane rzeczowe m.in. na możliwość przedłużenia gry.
Sąd zwraca przy tym uwagę, iż strona powołuje się w sprawie na to, iż automaty mają ogranicznik czasowy, który powoduje, że gra niezależnie od wyniku zakończy się w danym momencie. Taka cecha automatów została podważona jednak w opinii biegłego, zaś strona nie zwalczyła skutecznie tego ustalenia (nie wskazała konkretnie, w jaki sposób funkcja ta jest realizowana - wedle stanu automatów z dnia zatrzymania przez organy).
W odniesieniu do zarzutu I.5 należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt
II GPS 1/16, rozstrzygającą zagadnienie prawne dotyczące możliwości samoistnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, pomimo stwierdzonego technicznego charakteru art. 14 ust. 1 ugh. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wywody prawne zawarte we wskazanej uchwale, przyjmując je jako własne.
Należy jedynie wskazać, iż nie jest tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów ustanawianych przez ustawodawcę.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804 ze zm.).