Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 770/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę P. P.-H.-U. "P. L." B. i W. R. Spółki jawnej w B. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. P.-H.-U. "P. L." B. i W. R. Spółkę Jawną w B. karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł za naruszenie przepisów w zakresie:
- – przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
- – skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku;
- – nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi;
- – braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu, stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu;
- – nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień;
- – okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę.
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Zdaniem organu spółka w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła dowodów potwierdzających zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy.
Zdaniem GITD, samo poddanie kierowców szkoleniom z zakresu stosowania przepisów unijnych jest jedynie minimalnym warunkiem, który musi zostać spełniony w zakresie właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Przedsiębiorca musi także właściwie planować i zlecać bieżące zadania transportowe, tak aby kierowcy mogli postępować tak, jak zostali przeszkoleni.
W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do zastosowania art. 92b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.). Organ uznał również, że nie było przesłanek do zastosowania art. 92c u.t.d., bowiem skarżąca nie przedstawiła dowodów wskazujących na to, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę na powyższą decyzję.
Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.
WSA stwierdził, że w przypadku kierowców P. C. i A. K. doszło do skrócenia tygodniowego okresu odpoczynku, a P. W. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 15 minut. Wobec tego WSA uznał, że prawidłowe było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102, 11.4.2006; dalej: rozporządzenie 561/2006) na podstawie l.p.5.4 (skrócenie tygodniowego okresu odpoczynku) i l.p. 5.2 (przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu) załącznika nr 3 do u.t.d..
Co do naruszenia popełnionego przez kierowcę A. K., polegającego na nierejestrowaniu [...] i [...] października 2012 r. aktywności kierowcy, prędkości pojazdu i przebytej drogi, WSA stwierdził, że ustalenia organu są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. Z zeznań kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka [...] marca 2013 r. wynika, że kierowca w tym dniu jeździł bez wykresówki, ponieważ ją wyrzucił. Oświadczenie kierowcy, złożone [...] kwietnia 2013 r., a więc po zakończeniu kontroli, dotyczy tego samego przejazdu, słusznie uznał zatem organ, że okoliczność ta została już udowodniona i zbędne jest ponowne przesłuchiwanie świadka. Trafnie również zauważył organ I instancji, że oświadczenie zmierza do przedstawienia nowej wersji zdarzeń.
Odnosząc się do stwierdzonych braków rejestrowania okresów aktywności kierowcy P. C. [...] lipca, [...] sierpnia, [...] sierpnia, [...] września, [...] września i [...] września 2012 r. Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu w tym zakresie. Ustalenie, że w wymienionych dniach nie zarejestrowano okresów aktywności kierowcy w określonych godzinach, znajduje potwierdzenie w protokole kontroli, gdzie braki aktywności kierowcy opisane zostały na podstawie analizy przedstawionych przez skarżącą wykresówek oraz dokumentów dotyczących działalności kierowców. Skarżąca twierdzi, że z wykresówek analizowanych przez organ wynika jasno i niezbicie, że w kwestionowanych okresach kierowca prowadził pojazd lub realizował odpoczynek. WSA stwierdził, że nie jest dopuszczalne rejestrowanie jednego okresu jako czasu prowadzenia pojazdu lub odpoczynku, bez odróżnienia, o który okres chodzi.
Skarżąca nie wykazała, że w wymienionych okresach kierowca zarejestrował na przedstawionych organowi wykresówkach wyraźnie jeden z okresów, o których mowa w art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L, 31.12.1985 r., ze zm.; dalej rozporządzenie 3821/85) i nie wskazała, który okres: prowadzenia pojazdu czy też odpoczynku zarejestrowany został w wymienionych wyżej datach.
Z tych samych powodów Sąd nie znalazł powodów do kwestionowania ustaleń organu w przypadku kierowcy M. Ż. [...] grudnia 2012 r. Nie jest wystarczające stwierdzenie skarżącej, że kierowca prowadził pojazd lub realizował odpoczynek, skoro nie wykazano, że konkretny okres aktywności został prawidłowo przez kierowcę osobno i wyraźnie zarejestrowany.
Odnosząc się do zarzutu, że naruszenia stwierdzone w czasie kontroli były sporadyczne i doszło do nich wyłącznie z winy kierowców oraz że kierowcy posiadają wymagane uprawnienia i odbyli odpowiednie szkolenia, WSA uznał, że organ rozważył zarówno przesłanki określone w art. 92b ust. 1, jak i art. 92c ust. 1 u.t.d. i stwierdził brak podstaw do zastosowania powołanych przepisów. Organ wyjaśnił, że to na podmiocie wykonującym przewozy ciąży obowiązek przedstawienia dowodów zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów obu rozporządzeń oraz prawidłowych zasad wynagradzania, a sam fakt odbycia przez kierowców wymaganych na danym stanowisku szkoleń i zdobycia określonych uprawnień nie jest wystarczający do wykazania okoliczności określonych w art. 92b ust. 1 u.t.d. Skarżąca nie wskazuje jakichkolwiek organizowanych przez siebie szkoleń mających na celu zapewnienie przestrzegania przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i rozporządzenia nr 3821/85.
Również z zeznań kierowców przesłuchanych w charakterze świadków, wynika, że skarżąca nie dopełniała obowiązków w tym zakresie, kierowcy zgodnie bowiem zeznali, że pracodawca nie organizował szkoleń. Skarżąca powołuje się natomiast na bliżej nieokreślone szkolenia odbyte przez kierowców w celu uzyskania uprawnień do wykonywania przewozu rzeczy "potwierdzone określonym wpisem do prawa jazdy". Odróżnić należy posiadanie przez kierowców odpowiednich uprawnień, z czym wiąże się odbycie uprzednio odpowiedniego przeszkolenia, w szczególności w zakresie znajomości obowiązujących przepisów od zapewnienia przez podmiot zatrudniający kierowców takiej organizacji pracy i takich zasad wynagradzania, które umożliwiają przestrzeganie tych przepisów. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów dotyczących organizacji pracy w przedsiębiorstwie, zwłaszcza w okresach stwierdzonych naruszeń.
W ocenie WSA przedsiębiorca ma obowiązek nadzorowania kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń obowiązujących przepisów o czasie pracy. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu prowadzonej działalności. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy kierowców, aby transport drogowy wykonywany był zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. Dowody przedstawione przez skarżącą nie wskazują, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca jako podmiot wykonujący przewozy nie mogła przewidzieć. Żadne takie okoliczności nie wynikały z dokumentacji zbadanej przez organ w toku kontroli, ani z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, nie zostały również wskazane w toku postępowania przez skarżącą. Zdaniem WSA art. 92c ust. 1 u.t.d. odnosi się jedynie do zdarzeń nieoczekiwanych, niedających się przewidzieć. Kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji art. 92c ust. 1 u.t.d. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących.
WSA nie uznał zarzutów naruszenia k.p.a. za uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji działały na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), nie naruszyły zasady prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Dowody te zostały następnie prawidłowo ocenione, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji organ ustosunkował się do wszystkich przedstawionych przez stronę dowodów, w tym także świadectw działalności kierowców przedłożonych [...] maja 2012 r., a więc prawie dwa miesiące po zakończeniu kontroli i słusznie uznał, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. Naruszeniem podlegającym karze jest bowiem nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (l.p.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy). Uzupełnienie dokumentacji po zakończeniu kontroli pozostaje zatem bez wpływu stwierdzenie tego naruszenia.
Wobec tego Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. za nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga, że nie było obowiązkiem organu przeprowadzanie z urzędu dowodów na okoliczność przyczyn powstania naruszeń.
Za nieusprawiedliwione zostały uznane również zarzuty naruszenia art. 81 k.p.a. Skarżąca miała zapewnioną zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz mogła zgłosić swoje zastrzeżenia, z czego skorzystała. Bezpodstawny był także zarzut naruszenia art. 15 i 138 k.p.a., sprawa została bowiem rozpoznana przez dwie instancje administracyjne, a zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenie przez organ II instancji, że kilka kar nałożonych zostało przez organ I instancji niesłusznie, nie dawało podstaw do zmiany decyzji lub jej uchylenia, bowiem organ odwoławczy skorygował błędne ustalenia organu I instancji, nie miało to jednak wpływu na sumę kar nałożonych w wyniku kontroli z uwagi na ograniczenie wysokości kary do 15.000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:
- I. Przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj.:
- 1) 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 145 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że wydana w I instancji decyzja z [...] czerwca 2013 r. dotknięta była kwalifikowaną wadą nieważności z przyczyny rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 20 k.p.a., gdyż wydana została przez nieistniejący organ administracji publicznej, tj. L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L.;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 74 u.t.d. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że czynności kontrolne wykonywane były przez inspektorów w imieniu nieistniejącego organu administracji publicznej, tj. L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. i z tego względu sporządzony w ich wyniku protokół nie mógł stanowić podstawy ustaleń i nałożenia kary pieniężnej;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których zaakceptowano jako zgodną z prawem decyzję wydaną w I instancji przez nieistniejący organ administracji publicznej;
- 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku zebrania i rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego pojazdami objętymi kontrolą w przedsiębiorstwie, których dopuszczalna masa całkowita nie przekraczała 7,5 tony, a zgłoszonych i używanych przez skarżącego wyłącznie do wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne;
- 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo bezzasadnej odmowy przeprowadzenia dowodów na okoliczność braku naruszeń przez pracowników skarżącego obowiązków lub warunków przewozu drogowego, których przeprowadzenia żądała strona, braku zebrania całego materiału dowodowego i jego rzetelnego rozpatrzenia.
- II. Prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
- 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 15 ust. 1 z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.) w zw. z § 27 pkt 13 Statutu L. Urzędu Wojewódzkiego w L. (załącznik do zarządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] listopada 2012 r. (Dz. Urz. Woj. L.. z dnia 17 grudnia 2012 r. poz. 4400) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w granicach rozstrzygnięcia treści normy prawnej wynikającej z tych przepisów, a skutkujące uznaniem, że decyzja w I instancji została wydana przez uprawniony organ administracji publicznej;
- 2) art. 7 art. 8 ust. 1-6 rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady nr 3821/85 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92 ze zm.) w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, która wymagała zastosowania art. 3 lit. h/ rozporządzenia 561/2006, z uwagi na wykonywanie przez przedsiębiorcę przewozu drogowego na potrzeby własne pojazdami zgłoszonymi do przewozu na potrzeby własne, których dopuszczalna masa całkowita nie przekraczała 7,5 tony.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do dwóch zagadnień, a mianowicie, iż Sąd I instancji z naruszeniem powołanych w tej skardze przepisów prawa pominął, iż decyzja została wydana przez nieistniejący organ, tj. L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. oraz że Sąd I instancji oddalił skargę bez uprzedniego rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego pojazdami objętymi kontrolą w przedsiębiorstwie, których dopuszczalna masa całkowita nie przekraczała 7,5 tony, a zgłoszonych przez skarżącego wyłącznie do wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne.
Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela.
Kasator nie kwestionuje bowiem, że organem właściwym do wydania decyzji był L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a zgodnie z § 27 pkt 13 statutu L. Urzędu Wojewódzkiego w L. "zadania rządowej administracji zespolonej w województwie wykonuje Wojewoda oraz działający pod jego zwierzchnictwem (...) L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego". Okoliczność zaś, iż w doręczonych skarżącej pismach oraz w samej decyzji organ oznaczono odmiennie, mianowicie "L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L." nie oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie jest to "nieistniejący organ administracji publicznej" – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, a jedynie oznaczono jego siedzibę "w L.". Nawet gdyby uznać, że oznaczenie siedziby tego organu było zbędne, to i tak trudno jest mówić o "nieistniejącym organie", a w konsekwencji także o "rażącym naruszeniu prawa", gdyż do takiego naruszenia z przyczyn wyżej wskazanych nie doszło.
Kolei, jeżeli chodzi o zarzut, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie, czy przewozy nie były wykonywane na potrzeby własne pojazdami zgłoszonymi na potrzeby własne, których masa całkowita nie przekraczała 7,5 tony, to stwierdzić należy, iż skarżąca Spółka w toku całego postępowania, tak w trakcie kontroli, jak również na etapie postępowania administracyjnego oraz przed Sądem I instancji nie podnosiła, iż wykonywała przewozy na potrzeby własne, a charakter prowadzonej przez Spółkę działalności – usługi transportowe nie wskazywał na to, aby dokonywała przewozu na potrzeby własne. Dowodów na to, iż sporne przejazdy nie wymagały rejestracji czasu pracy kierowców, strona skarżąca nie przedstawiła też w załączeniu do skargi kasacyjnej.
Trudno zaś przyjąć, iż wskazany dopiero w skardze kasacyjnej rodzaj przejazdów powinien być znany Sądowi I instancji z urzędu.
To strona skarżąca jako profesjonalny przewoźnik powinna przedstawić dowody pozwalające na przyjęcie, iż dokonywała przewozów na potrzeby własne, gdyż tylko wówczas mogła uwolnić się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym z uwagi na treść art. 3 lit. h/ rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.