Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1986/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt III SA/Po 831/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. H. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 maja 2013r. A. H. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w którym zadeklarowała do płatności na obszarze ONW strefa nizinna I działki rolne o łącznej powierzchni 123,57 ha.

W dniu [...] marca 2014r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania skarżącej płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW - nizinne strefa I na rok 2013 i nałożył sankcję w wysokości 6.905,33 zł, wskazując, że kwota ta będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna I wynosi 64,64 ha. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz.

WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.). Organ stwierdził, że łączne przedeklarowanie powierzchni gruntów zadeklarowanych do płatności na obszarze ONW strefa nizinna 1 wynosi 58,93 ha, a wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna i zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 91,1665%.

Po rozpoznaniu odwołania A. H., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż z wykonanej w gospodarstwie rolnym odwołującej się kontroli na miejscu wynika, że zadeklarowała ona we wniosku o przyznanie płatności obszarowych działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co uznane zostało za nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi, że nieprawidłowości oznaczają każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania rozpatrywanej pomocy. Organ II instancji odnosząc się do kwalifikowalności gruntów rolnych porośniętych drzewami oraz samosiejkami, zgodnie z art. 34 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazał, że działka rolna, na której znajdują się drzewa, uważana jest za obszar kwalifikowany do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem, że działalność rolnicza lub planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na podobnej powierzchni.

Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 2 powyższego rozporządzenia całkowitą powierzchnię działki rolnej uwzględnia się pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami zawartymi w art. 16 ust. 5 akapit trzeci Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. jeżeli różnica powierzchni deklarowanej we wniosku o płatność i powierzchni stwierdzonej przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. W przedmiotowej sprawie wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 91,1665%, zatem płatność ONW została odmówiona i nałożono sankcję zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

Pismem z dnia 6 czerwca 2014r. A. H. złożyła skargę na powyższą decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie właściwego stanu faktycznego, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji sposobu obliczenia nałożonej sankcji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności ONW strefa nizinna I na rok 2013 działki rolne o łącznej powierzchni 123,57 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna I wyniosła 64,64 ha. Sąd podkreślił, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2013r. czynności kontrolnych inspektorzy terenowi stwierdzili wieloletni brak użytkowania gruntów położonych na działkach rolnych [...], na których skarżąca zadeklarowała sad jabłoniowy o łącznej powierzchni 58,21 ha. Stwierdzono na tych działkach występowanie samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu przez okres kilkuletni, bez przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych, mających na celu utrzymanie gruntów zgodne z normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz. 211).

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo wskazał, że w zakresie płatności bezpośrednich i ONW, dopuszczalne jest występowanie do 50 sztuk drzew na hektar na gruncie rolnym. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo też przyjęły, że wskazane zaniechania prowadzenia działalności rolniczej zostały udokumentowane i znajdują potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni o numerze nr [...] wraz z dokumentami pokontrolnymi (m.in. fotografie o nr: [...] dla działki rolnej [...] oraz fotografie o nr od [...] oraz od [...] do [...] obrazujące silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu).

Sąd I instancji wskazał, że stwierdzona różnica pomiędzy obszarem działek zgłoszonych przez skarżącą we wniosku, a obszarem działek uprawnionych do otrzymania w/w płatności przekroczyła 50%, określone w art. 16 ust. 5 akapit trzeci Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, dlatego też organ prawidłowo zastosował przepisy prawa i odmówił przyznania płatności bezpośrednich oraz nałożył sankcję.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie organu zarówno I, jak i II instancji było zgodne z przepisami prawa, i to zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i procesowym. Dokonane bowiem przez organy administracji publicznej czynności, związane z ustaleniem okoliczności faktycznych w zakresie ustalenia różnicy wielkości gruntów wskazanych we wniosku a gruntów uprawniających do otrzymania płatności oraz w zakresie braku utrzymywania przez skarżącą gruntów w dobrej kulturze rolnej znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy m.in. w protokole kontroli, jak i w dołączonej do tego protokołu dokumentacji oraz w materiale w postaci zdjęć.

Sąd I instancji uznał, że w toku postępowania została zachowana zasada prawdy obiektywnej. Ponadto organy administracji podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącego, a uzasadnienia decyzji organu I i II instancji spełniają wymogi normatywne dla tej formy działalności organów administracji publicznej, unormowane w 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła A. H. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w wyniku naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skutkujące przyjęciem przez WSA błędnie ustalonego stanu faktycznego polegającego na stwierdzeniu wieloletniego braku użytkowania kontrolowanych działek zgłoszonych do płatności przez skarżącą;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w wyniku naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na nieuzasadnieniu decyzji i niewyjaśnieniu skarżącej sposobu wyliczenia nałożonej na nią sankcji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.;
3. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak weryfikacji stanu faktycznego i ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących rzekomo stwierdzonych w postępowaniu administracyjnym "wieloletnich" samosiejek drzew, stanowiących główny argument do uznania "wieloletniego nieużytkowania gruntów" i odmowy przyznania skarżącej płatności.

W razie niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że kontrolowane grunty spełniają wymogi prawne przewidziane w rozporządzeniu, ponieważ znajdujące się na kontrolowanych gruntach nieliczne samosiejki drzew usuwane przy okazji dorocznego koszenia nie tylko nie wpływają na prowadzoną działalność sadowniczą, ale także nie świadczą o braku prowadzenia tej działalności - wskutek czego nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary finansowej i odmowy dofinansowania.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a w razie niepodzielenia przez Sąd II instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania – o uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca kasacyjnie nie spełniała warunków przyznania płatności, gdyż stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości wskazują na znaczne zaniedbania po stronie skarżącej kasacyjnie, a nie jak próbuje ona wykazać istnienie pojedynczych samosiejek, co zostało potwierdzone zgromadzonymi w sprawie dowodami. Natomiast przywołany przez skarżącą kasacyjnie § 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż § 1 rozporządzenia, na który powołuje się § 4, nie odnosi się w żadnym z punktów do sadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji błędnie ustalonego stanu faktycznego polegającego na stwierdzeniu wieloletniego braku użytkowania kontrolowanych działek zgłoszonych do płatności przez skarżącą. Skarżąca kasacyjnie zarzuca zatem naruszenie przytoczonych przepisów k.p.a. polegające na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracyjny powyższych przepisów procesowych, które to naruszenie miało uzasadniać uchylenie decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony. Ocena zasadności tego zarzutu uwzględniać musiała treść art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173, cyt. dalej jako u.rozw.obsz.w.). Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy przewiduje mianowicie, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z treści art. 21 ust. 2 tej ustawy, który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.

Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że strony uczestniczące w postępowaniu o płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądań wnioskodawcy. Organ jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, że organy administracji niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Prawidłowo organy uznały w rozpoznawanej sprawie, że protokół z kontroli i materiał zdjęciowy stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia w tej sprawie stanu faktycznego, tj. do stwierdzenia nieistnienia deklarowanej uprawy. Oczekiwane przez skarżącą kasacyjnie aktywne gromadzenie przez organy dowodów służących ustaleniom i wyjaśnieniom powstałych u skarżącej kasacyjnie wątpliwości co do trafności oceny, że nie istnieje deklarowana uprawa, niewątpliwie wykracza poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważyła w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, w rezultacie czego prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu takiego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji. Niezasadny jest więc zarzut, że organy nieprawidłowo ustaliły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zaistniała okoliczność uzasadniająca odmowę płatności. W skardze kasacyjnej nie wykazano z jakich konkretnie powodów w toku postępowania doszło zdaniem skarżącej kasacyjnie do naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, autorka skargi kasacyjnej nie odwołała się do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią konkretnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy podważałby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem stanowiska Sądu.

W skardze kasacyjnej zarzucono ogólnie, że - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - ani materiał dowodowy ani ustalenia organów w postępowaniu administracyjnym nie potwierdzają braku użytkowania tego terenu. Zarzucając niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego skarżąca kasacyjnie zwróciła jedynie uwagę na to, że jej sad jabłoniowy ma powierzchnię prawie 60 ha i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie lasów, a więc pojedyncze, roczne samosiejki mogą zostać przeoczone podczas corocznego koszenia do dnia 31 lipca każdego roku, a także, że zdjęcia załączone do raportu nie są wystarczające do stwierdzenia zaniechania działalności rolnej, ponieważ były wykonywane przy dużym zbliżeniu i braku jakiegokolwiek odniesienia do otoczenia, a organ II instancji oparł się wyłącznie na fotografiach organu I instancji, co może być rozpatrywane w kontekście naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Te okoliczności nie są wystarczające dla uzasadnienia zarzutu, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji mógł oprzeć się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, skoro w sprawie nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji kontrola była zgodna z prawem.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność uznania przez organy administracyjne, że skarżąca na dzień kontroli doprowadziła do "wieloletniego nieużytkowania gruntów". Załączone do odwołania zdjęcia, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, nie dowodzą tezy przeciwnej. Sama zresztą skarżąca na podstawie tych zdjęć próbuje jedynie wykazać, że na gruntach nie występują rośliny suche (roślinność jest zielona), z czego wywodzi tezę, że działka była koszona, czyli była na niej prowadzona działalność rolna. Jest to jednak niewystarczające do obalenia ustaleń organu, że na tym terenie nie zostały spełnione wymagania dla zgłoszonej przez nią grupy upraw. Przedłożonych do odwołania dowodów nie sposób było ocenić inaczej. W rozpoznawanej sprawie nie przekroczono zatem dopuszczalnych granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej również nie wykazano takiego przekroczenia. Zasadnie też Sąd ocenił, że skoro Skarżąca w postępowaniu przed organem I i II instancji nie przedłożyła jakichkolwiek innych dowodów, które potwierdziłyby jej stanowisko, uznać należało, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżąca nie wniosła umotywowanych zastrzeżeń do protokołu kontroli. Nie wykazała też, aby w trakcie postępowania doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ.

Poza tym skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny dla skuteczności zarzutu procesowego. Dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy bowiem pamiętać, że nie chodzi tu o każde uchybienie przepisom postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej należy więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny, tego zaś w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie zrobiła. W szczególności nie wykazała tego wpływu formułując zarzut, że twierdzenia zawarte w decyzji, iż "dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkiców pomiarowych kontrolowanych działek rolnych z naniesionymi oznaczeniami miejsc i kierunków wykonanych w terenie fotografii" nie znajdują odzwierciedlenia w raporcie z czynności kontrolnych, co pozwala przypuszczać, że szkic powstał później, co przy długotrwałości postępowania kontrolnego (od 26.07 do 24.10) pozwala wątpić w jego wiarygodność.

Należy również dodać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji zatem za nieuzasadnioną uznać należy argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucającą zaniechanie przez Sąd dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego.

Nie może także odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji administracyjnych zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i niewyjaśnienie sposobu wyliczenia nałożonej sankcji.

Analizując prawidłowość zaskarżonej decyzji z punktu widzenia sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa należy ponownie podkreślić, że dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., trzeba wziąć pod uwagę, że nie chodzi tu o każde uchybienie przepisom postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie przyznaje, że w postępowaniu administracyjnym organ l instancji przywołał liczby, ale w jej ocenie bez czytelnego przedstawienia, w jaki sposób wartości te ustalano, a organ II instancji ograniczył się do cytowania przepisów, co utrudnia zweryfikowanie tych wyliczeń i stoi w sprzeczności z głównymi zasadami postępowania.

Należy podkreślić, że wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zobowiązana więc była wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji mógłby być inny, tego zaś w rozpoznawanej sprawie nie zrobiła.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucane uchybienie procesowe nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji wynikają w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości powody odmowy płatności i nałożenia sankcji, ze wskazaniem ich podstaw prawnych. Nie budząca wątpliwości treść samej sentencji decyzji oraz treści jej uzasadnienia, świadczy o braku podstaw do uznania, by niepełna zrozumiałość dla skarżącej samej matematycznej operacji obliczenia wysokości sankcji mogła mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest także podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak weryfikacji stanu faktycznego i ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie kwestii dotyczących rzekomo stwierdzonych w postępowaniu administracyjnym "wieloletnich" samosiejek drzew.

Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak tego chce skarżąca, w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ich ocenę.

Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, stwierdzenie Sądu o "nieużytkowaniu gruntów" nie było lakoniczne i ogólnikowe, wskazywało bowiem przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania płatności oraz odwoływało się do ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego. Wbrew zarzutowi skarżąca kasacyjnie uzyskała w wyroku informację co do prawidłowości postępowania organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, Sąd bowiem w sposób wyraźny to postępowanie ocenił, uznając je za zgodne z prawem.

Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania uznać należy za niezasadne.

Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm. Zarzut ten nie został sformułowany w prawidłowy sposób. W ramach zarzutu prawa materialnego skarżąca kasacyjnie próbuje bowiem ponownie kwestionować stan faktyczny, powracając do oponowania przeciw poczynionym przez organ ustaleniom co do stanu nieużytkowania gruntu, potwierdzonego występowaniem na tym gruncie samosiejek. Jest zresztą w swoim stanowisku niekonsekwentna, bowiem zarzuca brak zastosowania w sprawie § 4 pkt 1 lit. c cyt. rozporządzenia, a równocześnie wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu odnoszącego się do łąk i pastwisk oraz gruntów rolnych na terenie przeznaczonym na sad.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego należy podkreślić, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, od czego uzależniona jest jego skuteczność. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne z powodu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutu oraz uzasadnienia ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego sądu. Warunku tego nie spełnia sformułowany w powyższy sposób zarzut w zestawieniu z jego uzasadnieniem. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie wyznacza w sposób prawidłowy zakresu i kierunku weryfikacji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, prowadząc do wniosku o jego niezasadności.

Mając powyższe na uwadze uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.