Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2247/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 sierpnia 2003 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Prezydent Miasta L. po rozpatrzeniu wniosku A. K. decyzją z dnia 1 lipca 2003 r., powołując się na unormowania art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) - dalej: u.t.p.a. - odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w placówce handlowej w L. przy ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekając w sprawie odwołania skarżącego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, stwierdzając, że strona nie przedłożyła pisemnej zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.t.p.a., co uzasadniało odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia 7 właścicieli lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku mieszkalnym, w którym funkcjonuje placówka handlowa A. K., którzy nie wyrażają zgody na funkcjonowanie w tym budynku punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Organ podał, iż w rozpatrywanej sprawie adresatem normy art. 18 ust. 6 pkt 3 u.t.p.a. są wszyscy właściciele budynku wielomieszkaniowego, skoro właściciele poszczególnych lokali nie utworzyli jeszcze wspólnoty mieszkaniowej. W stosunkach zewnętrznych każdy z nich ma więc prawo występować jako podmiot własności.
Podkreślono także, że przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 u.t.p.a. ma na celu ochronę lokatorów i lokali mieszkalnych przed ewentualnymi negatywnymi skutkami usytuowania w budynku punktu sprzedaży napojów alkoholowych.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż mimo niezasadności zarzutów podniesionych w skardze i mimo prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy przez organy administracji decyzja drugoinstancyjna nie może być utrzymana w obrocie prawnym.
Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując odwołanie skarżącego przeoczyło, iż dokumentacja sprawy zawiera aż dwie pierwszoinstancyjne decyzje wydane w sprawie. Pierwsza z nich oznaczona jest datą 10 kwietnia 2003 r., druga zaś datą 1 lipca 2003 r. Sąd uznał, iż trudno przyjąć, że decyzja z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest tylko projektem późniejszej decyzji z dnia 1 lipca 2003 r., różniącym się tym od aktu późniejszego tym, iż powołano się w niej tylko ogólnikowo na pismo podpisane przez wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych, podczas gdy w decyzji późniejszej zostali oni już wymienieni imiennie.
Dodatkowo dokument z dnia 10 kwietnia 2003 r. podpisany został przez Dyrektora Wydziału Gospodarki i Promocji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., widnieje na nim także podpis strony oraz ręczny dopisek zawierający datę 15 kwietnia 2003 r. sugerujący, że dokument ten został wprowadzony do obrotu.
W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zobligowane było do wyjaśnienia okoliczności wydania dwóch decyzji w jednej sprawie w celu stwierdzenia lub wykluczenia uchybienia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) - dalej: k.p.a. - stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Samorządowe Kolegium odwoławcze w L. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości w oparciu o art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - dalej: p.p.s.a. - i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.) - dalej k.p.c. - przez błędne przyjęcie, iż przesłane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. akta sprawy wskazują na możliwość utrzymania przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podczas gdy nadesłany do Sądu I instancji materiał dowodowy nie stwarzał podstaw do takiego twierdzenia oraz pominięcie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., którego zastosowanie w sprawie usunęłoby ewentualne wątpliwości Sądu co do pozostawania w obrocie prawnym dwóch ostatecznych decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Przy czym uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Argumentacja na poparcie powyższych zarzutów przedstawiona została przez skarżącego w szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a mianowicie że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem ww. przepisów p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, art. 106 § 3 p.p.s.a. stwarza sądowi daleko idącą swobodę możliwości przeprowadzenia dodatkowych dowodów uzupełniających z dokumentów. Do sądu należy ocena czy przeprowadzenie dowodu jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i czy czynność ta nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ocena ta może być dokonana na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego.
Sąd pierwszej instancji nie dążył do wyjaśnienia wszystkich okoliczności i dlatego zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten nie wyjaśnił czy jego orzeczenie nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Zdaniem strony skarżącej, nadesłany do Sądu materiał dowodowy nie stwarzał jednak żadnych podstaw do wyciągnięcia takich wniosków. W pierwszym zdaniu zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 21 sierpnia 2003 r. zostało jednoznacznie wskazane, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 1 lipca 2003 r. została wydana w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To stwierdzenie powtórzone zostało także w odpowiedzi na skargę A. K. Stwarza to jednoznaczne podstawy do twierdzenia (a przynajmniej do tego aby powziąć wątpliwość), że w sprawie została wydana wcześniej decyzja kasacyjna organu odwoławczego. I tak też w istocie było, bowiem decyzją z dnia 30 maja 2003 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nr [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Gdyby Sąd dokonał dokładnej analizy dokumentów przesłanych przez Kolegium, to bezspornie musiałoby nasunąć co najmniej wątpliwość czy decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. To zaś obligowało Sąd do rozważenia z urzędu, czy w sprawie nie należy zastosować art. 106 § 3 p.p.s.a. i przeprowadzić stosowne dowody w tym zakresie.
Uchybienie ww. przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak było podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z dnia 21 sierpnia 2003 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1),
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie tej skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (przepis wskazany w uzasadnieniu), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z akt sprawy wynika, że skarga A. K. z dnia 4 października 2003 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 sierpnia 2003 r. nr [...] wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w dniu 13 października 2003 r., a zatem w czasie obowiązywania wówczas przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Art. 38 ust. 1 tej ustawy stanowił, że po otrzymaniu skargi Sąd przesyłał ją organowi, którego decyzję zaskarżono i zobowiązywał organ do udzielenia odpowiedzi oraz do nadesłania akt sprawy.
W myśl art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, a zatem akta sprawy powinny zawierać udokumentowany w formie pisemnej cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją ostateczną.
Tak skompletowane akta mają istotne znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem rozpoznanie tego sądu obejmuje zawsze całość zaskarżonego rozstrzygnięcia i postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przesłało w dniu 30 grudnia 2003 r. (data wpływu) odpowiedź na ww. skargę z załączonymi "aktami A. K. wraz z decyzją ostateczną tut. Kolegium nr [...] z dnia 21 sierpnia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 1 lipca 2003 r....".
Wymienione wyżej akta to akta organu I instancji, które zawierały dokumenty wymienione w piśmie z 2 grudnia 2003 r. pod nr od 1-11 – pod pozycją 8 wykazano decyzję z 10 kwietnia 2003 r., a pod poz. 11 decyzję z 1 lipca 2003 r. W wykazie tym nie wymieniono żadnej decyzji organu II instancji. Do akt dołączono decyzję będącą przedmiotem skargi, z tym że decyzja ta znajduje się pod wykazem dokumentów organu I instancji, zaś decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2003 r. dołączono do akt po piśmie przewodnim z 2 grudnia 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę A. K. na ww. decyzję SKO w L. z dnia 21 sierpnia 2003 r. stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje pierwszoinstancyjne o identycznym numerze, tj. decyzja z 10 kwietnia 2003 r. i decyzja z 1 lipca 2003 r., a więc kolejno po sobie wydane, dotyczące tego samego przedmiotu sprawy. Na decyzji z dnia 10 kwietnia 2003 r. figuruje data "15.04.2003 r." oraz podpis strony, co zdaniem Sądu sugeruje, że akt ten został wprowadzony do obrotu, a zatem decyzja ta była ostateczną.
W tym stanie sprawy Sąd I instancji uznał, że "rozpatrując odwołanie A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeoczyło, że dokumentacja sprawy zawiera aż dwie pierwszoinstancyjne decyzje wydane w załatwieniu wniosku strony...".
W świetle wyżej przytoczonych okoliczności to stanowisko Sądu uznać należy za uzasadnione, albowiem jak zaznaczono wyżej rozpoznanie Sądu obejmuje nie tylko zaskarżony akt, ale i postępowanie poprzedzające wydanie tego aktu. Skoro przedstawiona wyżej sytuacja wskazywała na to, że w sprawie wydano decyzję, dotyczącą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – a więc na zaistnieniu wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – to orzeczenie Sądu uznać należy za uzasadnione.
Zgodzić się należy z twierdzeniem strony skarżącej, że u.p.p.s.a. w art. 106 § 3 stanowi, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz że według § 5 tego artykułu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.
Jednakże rozważyć należy, że przepisy te mogą mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpoznawanej sprawie przez sąd administracyjny (art. 106 § 1 p.p.s.a.), w której już przez akt lub czynność został skonkretyzowany stosunek prawny.
Natomiast przepisy te nie mogą mieć zastosowania w sprawach organizacyjno-technicznych organu, którego obowiązkiem było przedstawienie Sądowi kompletu akt dotyczących zaskarżonej decyzji, którego to obowiązku nie wykonał w sposób zadawalający, gdyż nie jest to postępowanie sądowoadministracyjne w rozumieniu ww. przepisów.
Ponadto odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści części zdania pierwszego uzasadnienia decyzji SKO z dnia 21 sierpnia 2003 r., jak i odpowiedzi na skargę z dnia 23 grudnia 2003 r., a mianowicie, że "W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 1 lipca 2003 r...." nie jest uzasadnione.
Ta część zdania nie wyjaśnia jakie to było postępowanie i w jakim trybie przeprowadzone. Ponadto nie wskazano jakie były powody przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dowody zgromadzone w aktach i przedstawione Sądowi nie wskazywały na to, by takie postępowanie zostało przeprowadzone.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.