Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3093/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Kłodzku decyzją z [...] maja 2012 r. przyznał A. J. płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w pomniejszanej wysokości, to jest płatność:
- - w ramach Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne:
- - w wariancie 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) uwzględniając powierzchnię deklarowaną - 40,02 ha;
- - w wariancie 2.12.1 - Pozostałe uprawy sadownicze + jagodowe (w okresie przestawiania) uwzględniając powierzchnię deklarowaną - 1,20 ha;
- - w ramach Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000,
- - w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków uwzględniając powierzchnię 2,94 ha.
Organ wskazał, że: "We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 Pan A. J. zadeklarował na działce rolnej D położonej na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] (...) powierzchnię 8,37 ha do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 4.1. Podczas weryfikacji poprawności deklaracji działki rolnej D stwierdzono, że uprawniona do otrzymania płatności w wariancie 4.1 jest jedynie działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2,94 ha. Z danych będących w posiadaniu ARiMR wynika, ze w 2006 r. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 5,43 ha (...) były ugorowane. Zgodnie z wyżej przytoczoną definicją część działki rolnej D o powierzchni 5,43 ha nie spełnia kryteriów trwałych użytków zielonych) ".
W dniu [...] maja 2014 r. A. J. skierował do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, gdyż w ocenie strony została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z [...] maja 2014 r., Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z dnia [...] maja 2012 r.
Decyzją z [...] października 2014 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Zdaniem organu z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w roku 2006, tj. w okresie pięciu lat przed złożeniem przez stronę wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 0,83 ha, na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 0,97 ha, na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 2,00 ha oraz na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 1,90 ha położone były działki rolne deklarowane do płatności jako ugór. Z powyższego wynika zatem, że część zadeklarowanej we wniosku działki rolnej D o powierzchni 5,43 ha, (położonej na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...]) zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 jako łąka trwała, nie stanowiła trwałego użytku zielonego w rozumieniu § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skoro zatem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z [...] maja 2012 r. wydana została z uwzględnieniem przepisów prawa oraz w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, które z kolei pociągałoby za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o tryb określony w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.).
Organ odwoławczy odniósł się także do argumentów odwołania i uznał je za bezzasadne. Zbadał także z urzędu, czy rozstrzygnięcie nie jest obarczone innymi wadami, wymienionymi w art. 156 k.p.a.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że zmniejszenie płatności w roku 2011 odnośnie do części działki rolnej D o powierzchni 5,37 ha stanowi rażące naruszenie prawa, z uwagi na błędną wykładnię § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe), polegającą na przyjęciu, że w ramach Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana wyłącznie do gruntów stanowiących trwałe użytki zielone.
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem WSA organy nadzoru prawidłowo wywiodły, że zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 lit. a i pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwość przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych została przewidziana wyłącznie w odniesieniu do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Prezes Agencji zasadnie wskazał zatem, iż dokonana przez skarżącego odmienna interpretacja § 9 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z [...] maja 2012 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zaznaczając, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, jak również jako wydanego w wyniku rażącego naruszenia prawa nie można traktować orzeczenia wydanego w wyniku odmiennej interpretacji danej normy prawnej przez każdą ze stron postępowania.
WSA stwierdził, że Prezes ARiMR odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji skarżącego dotyczącej spełnienia warunków płatności rolnośrodowiskowej wynikających z przepisów prawa, wskazując na brak możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w wyniku odmiennej interpretacji normy prawnej. Organ trafnie zauważył, że jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.
Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić, czy sporny grunt faktycznie był uprzednio użytkowany w ramach płodozmianu. WSA stwierdził, że z akt sprawy wynika, że część zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 – działki rolnej D o powierzchni 5,43 ha położona na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...] była deklarowana przez innego producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 jako ugór i jako taka została w całości uwzględniona w decyzji przyznającej płatność.
Wobec tego Sąd zaakceptował stanowisko organów, że skoro w 2006 r. na części działki rolnej D znajdował się ugór, to – zgodnie z jego definicją – działka ta nie była w danym roku "zajęta pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych pochodzących z samosiewu" – jak sugeruje skarżący.
WSA stwierdził, że do akt administracyjnych sprawy o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 został włączony wniosek o przyznanie płatności oraz decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku przyznająca płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, w zakresie dotyczącym użytkowania w roku 2006 działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...].
Sąd, po analizie akt administracyjnych stwierdził, że Kierownik ARiMR w dacie podjęcia decyzji z [...] maja 2012 r. dysponował dokumentami, które mogły stanowić podstawę do ustalenia, iż działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,43 ha były w roku 2006 ugorowane. Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, iż ustalenie tej okoliczności w kontrolowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę całego materiału dowodowego przez Kierownika ARiMR, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie przez organ administracji powierzchni będącej podstawą przyznania płatności, jednak tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania dotyczących oceny materiału dowodowego nie można uznać za rażące. Powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w wyniku którego przyznano płatności, w ocenie Sądu, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nieważnościowego.
Wskazane przez skarżącego przepisy proceduralne nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż treść decyzji, jaką podjął Kierownik ARiMR, o przyznaniu wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec tego w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi (jej uwzględnienie), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego"
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędną ich wykładnię, w wyniku wadliwego przyjęcia: a) że "organy nadzoru prawidłowo wywiodły, iż zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 lit a i pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwość przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000, w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych została przewidziana wyłącznie w odniesieniu do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone" oraz, b) że "brak jest możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej", bo została ona wydana "w wyniku odmiennej interpretacji normy prawnej" niż przedstawiona przez skarżącego, a skoro "przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa";
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L Nr 141, str. 18, z dnia 30 kwietnia 2004 r.; dalej rozporządzenie 796/2004) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65 poz. 600) poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że "organy nadzoru prawidłowo wskazały (...), iż skoro w 2006 r. na części działki rolnej D znajdował się ugór, to zgodnie z jego definicją – działka ta nie była w danym roku zajęta pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych pochodzących z samosiewu";
przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez Sąd motywów, jakimi się kierował, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że wydana z upoważnienia Prezesa ARiMR, decyzja Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z dnia [...] października 2014 r. (Nr [...]), jak też poprzedzająca ją decyzja Zastępcy Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. (Nr [...]), w sposób prawidłowy przyjęły, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku z dnia [...] maja 2012 r. (Nr [...]) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości nie naruszyła rażąco prawa,
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że: a) "w sprawie bezsporne jest, iż przed wydaniem decyzji z [...] maja 2012 r. organ dysponował dowodami które mogły stanowić podstawę do ustalenia okoliczności braku spełnienia kryteriów trwałych użytków zielonych w odniesieniu do spornej części działki rolnej V, a jest "sporne (...) czy podnoszone przez skarżącego uchybienia postępowania zwykłego, które – w jego ocenie – nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie) że stan spornej części działki D w 2006 r. i w następnych latach wykluczał jej zakwalifikowanie jako trwałego użytku zielonego należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa", oraz że b) "naruszenie przepisów postępowania dotyczących oceny materiału dowodowego nie można uznać za rażące", a "wskazane przez skarżącego przepisy proceduralne nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich rażącego naruszenia prawa"; gdy tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że sporna część działki rolnej D, o powierzchni 5,43 ha, od 2006 r. nie była zajęta przez pochodzące z samosiewu rośliny zielne (wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych naturalnych), albo że była tam prowadzona pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy), ewentualnie, że była ona w okresie 5-cio letnim częścią stosowanego w gospodarstwie W. G. systemu płodozmianu, bowiem co oczywiste dowodem takim, tyczącym się stanu faktycznego, a nie prawnego, nie może być: wariant dopłat stosowanych w latach 2005 i 2006 (który w świetle prawa nie wymagał płodozmianów), a w szczególności zaorywań przedmiotowego gruntu, a także popularnonaukowa definicja "ugoru" zaczerpnięta ze strony internetowej www.wikipedia.pl., przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez Sąd swojego stanowiska;
- 2) art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, za niezasadne zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić, czy sporny grunt faktycznie był uprzednio użytkowany w ramach płodozmianu";
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, w wyniku: a) niewyjaśnienia motywów prawnych dopuszczalności przyznania płatność rolnośrodowiskowej wyłącznie w odniesieniu do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, b) niewyjaśnienia motywów prawnych wykluczenia płatności płatność rolnośrodowiskowej w odniesieniu do działek rolnych, c) niewyjaśnienia motywów prawnych, jakimi kierował się Sąd przy wykładni pojęcia "ugór";
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 156 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że "Prezes Agencji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej do argumentacji skarżącego dotyczącego spełnienia warunków płatności rolnośrodowiskowej wynikających z przepisów prawa, wskazując na brak możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w wyniku odmienne interpretacji normy prawnej, gdy tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru stwierdzono zdawkowo, że argumentacja prawna skarżącego jest "nietrafiona i nie znajduje potwierdzenia w przepisach" i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, bez odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi i nieprzedstawienie w uzasadnieniu prawnym wyroku własnej argumentacji;
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Przed dokonaniem oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie, wskazujący na niezrozumienie istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalenie, czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo – podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odrębnie stanowi o "naruszeniu prawa", oddzielnie zaś o "rażącym naruszeniu prawa".
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie zwrócił uwagę, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", powołując stosowne orzecznictwo. Należy dodatkowo podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13). Ponadto, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega również ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz.
49) podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo istotne, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię "rażącego naruszeni prawa". Dodać należy, że rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Jednakże istotna jest gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w ramach którego autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji nie wyjaśnił motywów prawnych dopuszczalności przyznania płatność rolnośrodowiskowej wyłącznie w odniesieniu do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, wykluczenia płatności płatność rolnośrodowiskowej w odniesieniu do działek rolnych oraz nie podał, jakimi motywami kierował się Sąd przy wykładni pojęcia "ugór".
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego argumentów.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji odniósł się do zasadniczych kwestii i wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał za zasadne stanowisko organów co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z dnia [...] maja 2012 r.
Ocenę kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt II ppkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie szerszym wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu określonego w pkt II petitum skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a całą uwagę skoncentrował na podważaniu ustaleń faktycznych organu dotyczących spornej części działki rolnej D. Skarżący kasacyjnie kwestionował przyjęcie, że stan tej działki w 2006 r. i latach następnych – z uwagi na występujące na niej samosiejki – nie spełniał kryteriów trwałych użytków zielonych, uprawniających do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, że tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzenia w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, w których po uprawomocnieniu się decyzji – czy to organ, czy to strona – dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości czy też błędy w dokonanych ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji. Jak już stwierdzono wyżej rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, możne dotyczyć jedynie wyjątkowych sytuacji, w których organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdy całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.
Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Podobny pogląd prezentowany jest jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach w sprawach, w których organ właśnie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji dążył do skorygowania swoich własnych ustaleń faktycznych (np. wyroki NSA: z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1973/14, z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2070/14, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13, z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12; z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12; z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13). Uwagi te należy również odnieść do sytuacji, gdy to strona w trybie nadzwyczajnym – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji – podważa ustalenia faktyczne dokonane przez organ.
Stąd też zarzuty, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. są nieuzasadnione. Przypomnieć należy, że z istoty postępowania nieważnościowego, jako że jest to nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, wynika, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że faktycznie, organ prowadzący postępowanie w tym trybie, nie jest uprawniony do kontroli postępowania poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji, na zasadach analogicznych, jak w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym.
Wynika to z zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.). Ostateczne decyzje administracyjne wyeliminować można z obrotu prawnego jedynie w przypadku stwierdzenia kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby organ w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, której zaskarżoną decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności, dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one chybione.
W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, który był już szeroko prezentowany, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął – powołując się również na pogląd judykatury – że rażącego naruszenia prawa nie może stanowić błędna interpretacja przepisów, a takie właśnie zarzuty zostały sformułowane przez skarżącego kasacyjnie względem najpierw zaskarżonej decyzji, a później zaskarżonemu wyrokowi.
W świetle wskazanych wyżej okoliczności brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z dnia [...] maja 2012 r. z przyczyn wskazanych przez skarżącego kasacyjnie, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.