Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 1997/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014r. w sprawie ze skargi P. F. (zwanego dalej także "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 30 marca 2012r. o godz. 7:50 na drodze krajowej nr 4 na odcinku Rzeszów-Tywonia (początek obwodnicy Jarosławia) inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód specjalny marki Fiat Ducato o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował obywatel ukraiński P. F. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych.

Pojazd poruszał się po drodze, wymienionej w załączniku nr 2 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, p. 433) bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Jak ustalili kontrolujący pojazd kierowany przez P. F. poruszał się z wyłączonym przełącznikiem przyczepy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych nałożył na Pana P. F. karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł m.in., że nie wiedział, że w przypadku jazdy z podłączoną przyczepą należy włączyć przycisk kontrolny w urządzeniu wykorzystywanym do naliczania opłat elektronicznych, jak również nie wiedział gdzie takie urządzenie znajduje się.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu 30 marca 2012r. po drodze krajowej nr 4 wymienionej w załączniku nr 2 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011, nr 80, poz. 433), i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Istotne jest tylko, aby wymagana opłata została uiszczona.

W przypadku pojazdów, które podlegają opłacie tylko wtedy, gdy ciągną przyczepę, co miało miejsce w niniejszej sprawie, przytrzymanie przycisku przez ponad 2 sekundy umożliwi przejście urządzenia w tryb "pojazd z przyczepą", co zostanie potwierdzone pojedynczym sygnałem świetlnym diody "2". Informacja o obowiązku właściwego przełączania urządzenia pokładowego zawarta jest nie tylko w instrukcji obsługi urządzenia viaBOX, jaką użytkownik otrzymuje przy zawarciu stosownej umowy, ale także na stronie internetowej www.viatoll.pl. Zatem nie zasługuje na uwzględnienie fakt, że skarżącego wprowadziła w błąd umowa o wynajęciu autolawety.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że słusznie na skarżącego została nałożona kara pieniężna za przejazd w dniu 30 marca 2012r. po drodze krajowej nr 4 bez uiszczenia opłaty elektronicznej zgodnie z dyspozycją art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ opłata ta nie została wniesiona w żadnej wysokości. W niniejszej sprawie skarżący poruszał się zespołem pojazdów, który składał się z samochodu specjalnego i przyczepy ciężarowej, których łączna masa przekraczała 3,5 tony, zatem zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zobowiązany był do uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnej drodze krajowej nr 4. Skoro nie dopełnił tego obowiązku kara pieniężna w wysokości 3000 zł zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych została nałożona prawidłowo. Za przejazd samego samochodu specjalnego, którego masa nie przekracza 3,5 tony opłata się nie należy.

W skardze na ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2012r. P. F. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją z dnia [...] marca 2012r. powtarzając argumentację podnoszoną w odwołaniu. Nowa kwestia, którą poruszył, to brak prawidłowego oznakowania drogi, za przejazd po której pobierana jest opłata elektroniczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieoznakowania drogi organ wskazał, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie wykonawcze nie zaś znaki drogowe. Przedmiotowe znaki drogowe mają charakter znaków informujących, a nie znaków nakazu lub zakazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że kluczowe w sprawie jest zagadnienie związane z przesłankami wymierzenia kary pieniężnej określonymi w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w szczególności związane z odpowiednim oznakowaniem drogi publicznej, czy brak takiego oznakowania ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Skarżący wskazał, że przed wjazdem na płatny odcinek drogi nie były ustawione znaki informujące o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej. Odpowiadając na ten zarzut w odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów prawa, nie z informacji podanej na znaku drogowym, dlatego też brak odpowiedniego oznakowania, na które powołuje się skarżący nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

System elektronicznego poboru opłat został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych opłat zaczął obowiązywać od 1 lipca 2011r.

W związku z tym nowelizacji uległy też rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170 p. 1393) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220 p. 2181).

Na mocy powyższych nowelizacji zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki te informują użytkowników dróg, że za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna i pozwalają im podjąć decyzję co do wyboru drogi płatnej bądź bezpłatnej.

Sąd w całości podzielił pogląd wyrażony w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. sygn. II GSK 1467/12, zgodnie z którym znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Korzystającego z drogi płatnej nieoznaczonej tablicą T-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji warunkami zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość.

Sąd uznał, że w sytuacji nieoznakowania drogi przez właściwe organy administracji skarżący nie mógł zastosować się do dyrektywy płynącej ze znaku drogowego i z tego względu nałożenie na niego kary pieniężnej stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając je w całości.

Wyrokowi WSA zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., taki warunek nie wynika i nie da się go wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;
2. 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzania go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p., co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego;
3. 3) przepisów prawa materialnego tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, który zdaniem WSA zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;
4. 4) przepisów prawa materialnego tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do stwierdzenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej;
5. 5) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu, jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym;
6. 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie organu, Sąd pierwszej instancji dokonał niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. błędnie powołując się na art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym bardziej sankcji za jej nieuiszczenie) od ustawienia znaku drogowego. Takiego stwierdzenia brak jest w obowiązujących przepisach prawnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 zaznaczył, iż stosowanie prokonstytucyjnej metody wykładni prawa jest obowiązkiem sądów i że ten rodzaj wykładni powinien uzyskać pierwszeństwo przed wykładnią językową, gdy nie pozwala ona na ustalenie rzeczywistego znaczenia normy prawnej, a także funkcjonalną czy systemową. Nie może jednak prowadzić do tworzenia nowej normy prawnej - uzupełniania lub poprawiania prawodawcy.

Trybunał przypomniał wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. P 33/09 pogląd, że wątpliwości interpretacyjne mogą być tolerowane w większym stopniu w prawie prywatnym (prawo cywilne, prawo rodzinne, prawo handlowe), a w mniejszym stopniu w prawie publicznym, przy czym w tym ostatnim wypadku rozróżnić należy między prawem administracyjnym, prawem podatkowym i prawem karnym, gdyż poziom wymaganej jednoznaczności i precyzji ulega podwyższeniu w każdej z kolejno wymienionych dziedzin prawa.

Dodatkowo Sąd I instancji dokonując prawotwórczej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez dodanie niewynikającej z jego brzmienia, treści uzależniającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od drogowego znaku z tabliczką T-34, również błędnie zinterpretował samo pojęcie drogowego znaku zakazu, nieprawidłowo przyjmując, iż taki charakter ma właśnie znak drogowy z tabliczką T-34. Definicja drogowego znaku zakazu ma bowiem charakter normatywny i wynika z nienasuwającej wątpliwości delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 p.r.d. Ponadto w drodze wykładni nie jest możliwe przypisywanie znakom drogowym jakiegokolwiek innego znaczenia, od tego które wynika z treści rozporządzenia ws. znaków i sygnałów drogowych np. w zakresie zobowiązania do określonego zakazu, tj. tworzenie nowych znaczeń znaków drogowych nie wynikających z treści ww. rozporządzenia.

Prawodawca wprowadził legalną definicję znaku drogowego zakazu. Zatem znaki drogowe, które nie zostały zakwalifikowane do tej kategorii nie mogą mieć takiego charakteru. Tym samym WSA naruszył zasady obowiązujące w zakresie kwalifikacji prawnej drogowego znaku zakazu, bowiem uznał za znak drogowy zakazu znak, który nie został z woli prawodawcy do tej kategorii zakwalifikowany. Nie ulega wątpliwości, że interpretator zawsze jest bezwzględnie związany definicjami legalnymi. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że jeżeli dane pojęcie zostało zdefiniowane w tekście prawnym, to nie powinno się dokonywać interpretacji w oparciu o reguły języka potocznego, lecz wykorzystywać dyrektywy języka prawnego.

Znaki drogowe kwalifikowane są do odpowiednich kategorii. Znaki zakazu i znaki informacyjne zawierają w sobie kwalifikację prawną. Jeżeli konkretny znak nie został do takiej kategorii zaliczony, to nie może się nim stać w drodze wykładni, bowiem celem definicji legalnej jest właśnie ograniczenie znaczenia danego pojęcia jedynie do tego wyraźnie określonego przez prawodawcę. Rodzaje znaków zakazu zostały zatem szczegółowo wymienione w ww. rozporządzeniu, a zawarte w nim wyszczególnienie ma charakter zamknięty.

Tym samym, nie można podzielić stanowiska WSA, że element tego znaku zawiera w sobie element zakazu, skoro nie został na podstawie delegacji ustawowej zaliczony do takiej kategorii. Błędne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż skarżący nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określający zasady ruchu na drogach publicznych. To bowiem art. 7 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym zawiera wyraźną delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia znaków i sygnałów obowiązujących w ruchu drogowym, ich znaczenia i zakresu obowiązywania. Powołanie się na przepis art. 2 Konstytucji jest nieuprawnione, skoro definicja znaku zakazu jest definicją normatywną wywiedzioną z wyraźnej delegacji ustawowej. Nie jest zaś możliwe bez zakwestionowania przekroczenia delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 p.r.d. kwestionowanie przepisów wykonawczych i ich znaczenia, wydanych na podstawie ww. upoważnienia.

Nie jest dopuszczalne nadawanie znakom drogowym dodatkowego, nieznanego ww. rozporządzeniem znaczenia (np. zobowiązania do określonego zachowania). Jeżeli bowiem dane znaczenie dla określonego znaku drogowego nie zostało przypisane przez prawodawcę, to oznacza to, że takiego znaczenia znak drogowy otrzymać nie może.

Znaczenie drogowego znaku zawierającego tabliczkę z napisem T-34 zostało zinterpretowane przez WSA w sposób prawotwórczy. Jakkolwiek jak już to powyżej zaznaczono znak drogowy (bez względu na jego charakter) i tak nie stanowi elementu składającego się na treść normy prawnej statuującej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz sankcji za jej nieuiszczenie wynikającej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Przepisy prawa nie zawierają jakiegokolwiek stwierdzenia, z którego można byłoby wywodzić uzależnienie uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego. Konkretyzacja obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie wynika ze znaku drogowego, ale z treści rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację z art. 13ha ust. 6 u.d.p. Gdyby tak było, to znak drogowy wprowadzałby nowy, nieznany element do obowiązku uiszczenia opłaty drogowej. Tak jednak nie jest bowiem odcinki dróg krajowych, na których istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, określone są w rozporządzeniu.

Sposób poboru opłat zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku, uzależniający obowiązek jej uiszczenia od ustawienia znaku drogowego, w istocie pogarsza sytuację kierujących pojazdami. To bowiem istnienie obowiązku wynikającego z ustawy ma zabezpieczyć interesy kierujących pojazdami. Podmioty obowiązane do uiszczenia opłaty elektronicznej na podstawie powszechnie obowiązującego aktu prawnego są w stanie ustalić jaką trasę wybrać, aby ominąć drogi krajowe, na których istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej lub też z pełną świadomością dokonać przejazdu po drogach krajowych na których ten obowiązek istniej. Uzależnienie zaś tak, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, od tego czy znak drogowy informujący o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej został ustawiony czy nie, całkowicie niweczyłoby ochronę kierujących pojazdami przed działaniami zarządców dróg, bowiem pomimo tego, że drogi krajowe oraz ich odcinki, za które pobiera się opłatę elektroniczną muszą być wymienione w akcie powszechnie obowiązującym jakim jest rozporządzenie, to jednak przy tak przyjętej interpretacji znaczenia znaku drogowego z tabliczką T-34, nie wiadomo by było czy pobiera się na nich opłatę elektroniczną, czy też nie.

Dodatkowo kierujący pojazdami byliby często zaskakiwani ustawianymi znakami drogowymi. Droga krajowa lub jej odcinek, na której nie byłoby znaku, w ciągu jednego dnia zamieniałby się w trasę, na której taki obowiązek powstaje. Nie należy również zapominać o chaosie, jaki powstałby w związku z rozliczaniem pobranych i wymaganych opłat elektronicznych.

Podsumowując organ zauważył, iż przy prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego miały istotny wpływ na jej wynik, bowiem kwestia znaku drogowego nie ma znaczenia prawnego dla obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, ani nie wypływa na wymierzenie kary pieniężnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Ustawienie znaku drogowego zawierającego informację o obowiązku ponoszenia opłat elektronicznych, nie jest elementem kreującym taki obowiązek. Jego brak nie jest okolicznością faktyczną, przy zaistnieniu której ustawodawca zwalniałby z sankcji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P. F. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż środek ten zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego co oznacza, że stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany.

Sformułowane w środku odwoławczym zarzuty w istocie zmierzają do wykazania, że kara za brak uiszczenia opłaty elektronicznej jest niezależna od ustawienia na płatnym odcinku drogi znaku T-34 (w ocenie autora skargi kasacyjnej nie jest on jej warunkiem), czy też - ujmując problem szerzej - od wywiązania się przez zarządcę drogi z obowiązków informacyjnych w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje także przypisywanie znakowi T-34 cech znaku zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty, informującego jednocześnie kierującego pojazdem, że wjechał na płatny odcinek drogi.

Zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybione.

Niewątpliwe jest, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza z kwalifikacji określonego odcinka drogi jako odpłatnego. Niemniej jednak organ myli się twierdząc, że prawidłowe oznakowanie drogi nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla obowiązku uiszczenia opłaty, a w konsekwencji nie ma znaczenia dla wymierzanej kary w razie niewykonania tego obowiązku przez korzystającego z drogi.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy pojazdów samochodowych (w tym zespołu pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony) po drogach krajowych lub ich odcinkach.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. wydano rozporządzenie w sprawie dróg. Zgodnie z jego § 2 opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach, mających odpowiednią klasę (katalog dróg i odcinków został określony w załącznikach do rozporządzenia).

Z kolei w rozporządzeniu w sprawie znaków i sygnałów drogowych określono znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Z § 65 ust. 3 wynika natomiast, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że powyższe unormowania zobowiązały zarządców dróg do prawidłowego oznakowania tabliczkami T-34 pozostających pod ich nadzorem dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Celem takiego działania jest przekazanie użytkownikom dróg informacji, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Konsekwencją umieszczenia tych znaków ma być więc umożliwienie uczestnikom ruchu wyboru drogi, którą chcą jechać (płatnej bądź bezpłatnej). Znak drogowy T-34 wskazuje zatem odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata, informując jednocześnie, że przejazd po drodze tak oznaczonej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści wskazanego znaku. Obok więc funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera w istocie zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty (zobowiązanie do określonego zachowania tj. uiszczenia opłaty za przejazd).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Znaki mogą przy tym łączyć w sobie kilka funkcji pomimo, że przyporządkowane są z założenia do jednej z grup. Takie też stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03). Językowa wykładnia treści wskazanego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Regułą jest (w sensie normatywnym) konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, tworzących normatywną całość. Takim przykładem są niektóre znaki informacyjne, które służyć mogą dekodowaniu norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów wprost nie wyraża (chodzi o znak tzw. buspas).

W konsekwencji umieszczona pod znakiem z numerem drogi tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, co do zasady uniemożliwia jej użytkownikowi ustalenie momentu początkowego ciążących na nim obowiązków. W takiej sytuacji faktycznej nie może on dokonać odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Tym samym, "korzystającego" z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można - co do zasady - obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu z tego powodu kary pieniężnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 2015r. sygn. akt II GSK 1090/14 i z dnia 16 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1660/14, publ. na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

Niewątpliwe jest, iż w prawie administracyjnym ujemne konsekwencje wiążą się z faktem obiektywnego naruszenia przepisów prawa, a nie ich naruszeniem w sensie subiektywnym. Niemniej jednak standardy demokratyczne i zaufanie do organów państwa zakazują karania korzystających z dróg publicznych, którzy stosują się do znaków drogowych, których właściwy organ w odpowiednim czasie nie zaktualizował, przez co mógł "nie poinformować" użytkowników o odpłatności drogi, którą się poruszają.

Znaczenie normy wywiedzionej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych powinno być widziane w powiązaniu także z innymi przepisami prawa oraz wynikającymi z nich celami. Z uwagi na istotę kary administracyjnej, którą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, jako niezgodną z art. 2 Konstytucji RP należy traktować taką wykładnię art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Jeżeli w sprawie mamy do czynienia z niedopełnieniem obowiązku prawidłowego oznakowania drogi, to organy państwa nie mogą wymagać od obywateli odpowiedniego zachowania, skoro same nie realizują nałożonych na nie obowiązków. Przekonanie takie wynika z faktu, iż jednostce należy zagwarantować możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych jej zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Generalna reguła wskazuje więc, iż niewywiązanie się z obowiązków leżących po stronie państwa nie może negatywnie oddziaływać na obowiązki obywateli, zaś samo wymienienie odcinków płatnych dróg krajowych w załączniku do rozporządzenia nie spełnia warunku poinformowania o istniejących obowiązkach (powoływanie się przez organ na zasadę ignorantia iuris nocet jest w tym przypadku nieuprawnione).

W tej sytuacji jako chybione należy uznać twierdzenia organu, że dla odpowiedzialności za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej żadnego znaczenia nie ma znak T-34, albowiem w przepisie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jego umieszczenie na drodze nie jest przewidziane jako warunek kary. NSA podkreśla, że znaczenia przepisów prawnych nie można ustalać w oderwaniu od innych przepisów prawa, tworzących całość pod względem logicznym i funkcjonalnym.

Tym samym, w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest, co do zasady, istnienie stanu zgodnego z zasadami państwa prawnego tj. odpowiednie oznakowanie drogi umożliwiające korzystającym sprecyzowanie ciążącego na nich obowiązku uiszczenia opłaty.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.