Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 22 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2621/17 oddalił skargę E.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, Spółka, strona) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: organ, Prezes UKE) z dnia 20 października 2017 r. nr DHRT.SMP.6040.2.2017.57 w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok sądu I instancji w całości.
Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyrokowi sądu I instancji zarzuciła:
- a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- i) art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1907; dalej: u.p.t.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie art. 207 ust. 1 u.p.t. możliwe jest ograniczenie skarżącej wglądu do materiałów przekazanych organowi przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych (podmiotów niebędących stronami postępowania), podczas gdy przepis art. 207 ust. 1 u.p.t. nie ma zastosowania do materiałów pochodzących od podmiotów niebędących stronami postępowania toczącego się przed Prezesem UKE, co doprowadziło do niezasadnego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego, a w konsekwencji do oddalenia skargi E.;
ii) art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 u.p.t. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że prawidłowe było stanowisko organu, co do wydania postanowienia w przedmiocie ograniczenia skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w sytuacji, gdy część przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie zastrzegła przekazanych Prezesowi UKE danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki traktowania materiału dowodowego jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co doprowadziło do oddalenia skargi E.;
iii) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie znaczenie miał fakt, iż część przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie zastrzegła przekazanych Prezesowi UKE danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co w istocie oznacza, że sąd I instancji nie dokonał wnikliwej oceny sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi E.;
iv) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu przy dokonywaniu oceny sprawy przez sąd I instancji istotnych okoliczności z akt sprawy, że część przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie zastrzegła przekazanych Prezesowi UKE danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co doprowadziło do uznania, iż prawidłowe było stanowisko organu, co do wydania postanowienia w przedmiocie ograniczenia skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego, a w konsekwencji do oddalenia skargi E.;
b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 u.p.t. w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.t. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że o tym, czy informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa przesądzają wyłącznie względy materialne (wartość gospodarcza informacji), podczas gdy, aby informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa musi zostać spełniona również druga obligatoryjna przesłanka, tj. muszą zostać podjęte przez przedsiębiorcę działania w celu zachowania tych informacji w poufności.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisała stan faktyczny sprawy oraz zawarła uzasadnienie zarzutów.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej pismem wniesionym po upływie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, dlatego podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zaaprobowanego przez sąd I instancji zastosowania przez organ przepisów art. 9 ust. 1, art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1 i 2 u.p.t.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.t. przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy.
Artykuł 206 ust. 1 u.p.t. przewiduje, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Z kolei art. 207 ust. 1 u.p.t. stanowi, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Z art. 207 ust. 2 u.p.t. zaś wynika, że strona wnioskująca o takie ograniczenie jest obowiązana przedłożyć wersję dokumentu niezawierającą informacji objętych ograniczeniem, która zostanie udostępniona stronom.
Jak wskazuje się w literaturze, art. 9 u.p.t. "stanowi realizację zawartych w dyrektywie ramowej zaleceń, aby informacja uznana za niejawną przez krajowy organ regulacyjny zgodnie z zasadami prawa unijnego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy mogła być ujawniona jedynie Komisji Europejskiej i innym krajowym organom regulacyjnym, jeżeli takie ujawnienie jest niezbędne do stosowania przepisów niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych. Ujawniona informacja powinna ograniczać się do tego, co jest właściwe i proporcjonalne do celów takiego ujawnienia. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 dyrektywy ramowej jeżeli dana informacja została uznana przez dany krajowy organ regulacyjny za informację poufną zgodnie z przepisami prawa unijnego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy, Komisja oraz dany krajowy organ regulacyjny zapewnią taką poufność" (zob. A. Krasuski [w:] Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2015, art. 9).
Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo telekomunikacyjne, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 207 ust. 1 u.p.t., rozumieć należy tak, jak pojęcie to definiuje art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. nr 153 poz. 1503 ze zm.; dalej: u.z.n.k.), a mianowicie, że tajemnicę tę stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego wynika, że zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie: informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski; nie została ujawniona do wiadomości publicznej; podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności (zob. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2458/15; wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3083/15; wyroki z 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3485/15; sygn. akt II GSK 3486/15).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd I instancji prawidłowo zaaprobował pogląd organu, że zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ regulacyjny dane pochodzące od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, są informacjami wrażliwymi i stanowią w rozumieniu w art. 11 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa. W pismach otrzymanych od przedsiębiorców telekomunikacyjnych zawarte są dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą dotyczące posiadanych zasobów infrastrukturalnych, przychodów uzyskiwanych przez operatorów z usług świadczonych na rynku objętym analizą, wartości nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę, liczby obsługiwanych nadawców, kosztorysów budowy obiektów nadawczych przez poszczególnych operatorów. Są to niewątpliwie kategorie danych mających z perspektywy przedsiębiorców charakter poufny, których ujawnienie mogłoby pociągać za osobą negatywne konsekwencje dla pozycji rynkowej przedsiębiorców.
Prezes UKE nie wskazywał przy tym jakie konkretnie dane w konkretnym piśmie pochodzącym od konkretnego przedsiębiorcy uznał za mające charakter poufny, albowiem przedmiotowe dane otrzymał w odpowiedzi na tożsame w treści wnioski o przekazanie danych kierowanych do poszczególnych przedsiębiorców. W pełni uzasadnione i wystarczające było zatem wskazanie jakie kategorie danych organ uznał za mające charakter poufny i dlaczego ich ujawnienie mogłoby mieć niekorzystny wpływ na pozycję rynkową przedsiębiorcy. Nadto takie same kategorie danych, jako mające charakter poufny, zostały zastrzeżone również przez skarżącą, co oznacza, iż spółka w istocie akceptuje jako prawidłową przeprowadzoną przez Prezesa UKE ocenę charakteru danych, do których wgląd został ograniczony.
Art. 9 ust. 1 u.p.t. w wymiarze podmiotowym odnosi się do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego in genere, a zatem jego zastosowanie nie jest uzależnione od dodatkowych warunków podmiotowych. Natomiast na podstawie art. 207 ust. 1 u.p.t. Prezes UKE może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.
Z tej właśnie kompetencji skorzystał organ, odmawiając skarżącej kasacyjnie Spółce, a więc stronie postępowania, dostępu do tajemnicy przedsiębiorstwa przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Argumentacja skarżącej kwestionująca z powodów podmiotowych zastosowanie tego przepisu jest więc niezasadna, na co trafnie wskazał Sąd I instancji.
Nie mógł też przynieść rezultatu oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia prawa poprzez wadliwe uznanie, że sporne informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, skoro do takiego uznania musi zostać spełniona również druga obligatoryjna przesłanka, tj. muszą zostać podjęte przez przedsiębiorcę działania w celu zachowania tych informacji w poufności (punkt b petitum skargi kasacyjnej).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut ten został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 u.p.t. w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.t. Nie jest on zasadny, gdyż ani w zaskarżonym postanowieniu, ani też w zaskarżonym wyroku, nie dokonano wykładni tych przepisów w sposób, który zarzuca skarżąca kasacyjnie, tzn. nie przyjęto, że o tym, czy informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa przesądzają wyłącznie względy materialne, natomiast nie ma znaczenia druga obligatoryjna przesłanka tj. działanie przedsiębiorcy w celu zachowania tych informacji w poufności. Już tylko z tego powodu zarzut ten nie mógł być zatem uwzględniony.
Dodatkowo należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku sąd I instancji wyraźnie wskazał, że jednym z elementów składających się na definicję tajemnicy przedsiębiorstwa jest w świetle art. 11 ust. 4 u.z.n.k. podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do tej kwestii poufności spornych informacji sąd ocenił, że ten warunek był w rozpoznawanej sprawie spełniony, gdyż sporne informacje zostały przekazane organowi przez przedsiębiorców na jego wezwanie, nie zostały natomiast ujawnione do wiadomości publicznej, są nieznane ogółowi i nie można się o nich dowiedzieć drogą zwykłą i dozwoloną, a ich treść zawierająca dane techniczne, technologiczne i organizacyjne ma wartość gospodarczą (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Tego poglądu sądu skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie w skardze kasacyjnej. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje w skardze kasacyjnej ustaleń dotyczących stanu faktycznego, w tym również tego, że sporne informacje nie zostały ujawnione przez przedsiębiorców do wiadomości publicznej, a więc że były one poufne. W skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie zarzuty naruszenia prawa procesowego (punkty a. i.-ii.), ale nie dotyczą one wadliwości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego błędnej oceny, lecz w istocie są to zarzuty wadliwego zastosowania przepisów, tj. art. 207 ust. 1 i 2 w zw. z art. 206 ust. 1 u.p.t., te zaś zarzuty są niezasadne, o czym była mowa powyżej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut sformułowany w pkt. a.iii. petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak tego chce skarżąca, w "niedokonaniu przez sąd wnikliwej oceny" z powodu "niewyjaśnienia w uzasadnieniu jakie znaczenie miał fakt, że część przedsiębiorców nie zastrzegła danych przekazanych Prezesowi UKE jako tajemnicy przedsiębiorstwa".
W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje w uzasadnieniu wyroku zawrzeć zwięzłe przedstawienie m.in. zarzutów podniesionych w skardze, zasadne jest przyjęcie, że pisemne motywy wyroku winny odnosić się do tych zarzutów skargi. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera te elementy. Sąd pierwszej instancji wystarczająco wyraźnie wskazał, które konkretnie ustalenia i poglądy organu uznał za zgodne z prawem oraz z jakich powodów nie uznał zarzutów skargi za zasadne. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie oceny prawnej sądu pierwszej instancji poprzez uznanie że była ona nie dość wnikliwa, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Trzeba też mieć na uwadze, że wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, zatem jego ewentualne uchybienie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wyłącznie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skład orzekający NSA podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 409/15). W rozpoznawanej sprawie Spółka nie wykazała tego typu związku.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt. a ppkt. iv petitum skargi kasacyjnej), ponieważ obowiązek wynikający z tego przepisu sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przywołany przepis nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105), a do tego zmierza w tej sprawie skarżąca kasacyjnie.
Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt. a ppkt. iv petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. np. wyrok NSA z 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca kasacyjnie Spółka zarzucała sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.