Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Kierownik BP ARiMR) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznał D. M. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi.
Odwołanie od ww. decyzji D. M. wniósł w dniu 5 października 2011 r.
Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki organ wywiódł, że pełnomocnikowi skarżącego decyzję w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej doręczono w dniu 2 sierpnia 2011 r., a więc ze względu na treść przepisu art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), termin do wniesienia odwołania w sprawie mijał z dniem 16 sierpnia 2011 r. W związku z powyższym organ wydał zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył D. M. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie – wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - stwierdził, że podstawowym zagadnieniem w sprawie jest stwierdzenie, czy pełnomocnikowi skarżącego doręczono skutecznie decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Organ wskazał, że fakt doręczenia w dniu 2 sierpnia 2012 r. wynikał z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru, podpisanego przez pełnomocnika skarżącego, na którym znajdowały się numery dokumentów oraz numery spraw jakich dotyczyła korespondencja, w tym numer dokumentu decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 [...].
Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska organu, zgodnie z którym o skutecznym doręczeniu decyzji świadczy fakt wymienienia jej numeru na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W ocenie WSA działania skarżącego, tj. wniesienie odwołań od decyzji, które niespornie znajdowały się w kopercie oraz zwrócenie się do organu w piśmie z dnia 25 sierpnia 2011 r. o wskazanie terminu, w jakim zamierza wydać decyzję w sprawie przyznania mu płatności rolnośrodowiskowej, uprawdopodobniały jego twierdzenia, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] nie została dołączona do koperty, a tym samym nie została tą przesyłką doręczona pełnomocnikowi skarżącego. O tym fakcie, zdaniem WSA, świadczy również dołączona do skargi dokumentacja, tj. kserokopia koperty, w której otrzymał dwie inne decyzje oraz księgi korespondencji - kserokopie których zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza.
Sąd miał na uwadze, że na kopercie nie opisano jej zawartości, a adnotacja z tyłu koperty,,dwie decyzje" pochodziła od pracownicy sekretariatu przedsiębiorstwa "B." Sp. z o.o. (w której Z. M., będący pełnomocnikiem skarżącego, pełni funkcję Prezesa Zarządu). Także z treści księgi korespondencji (pozycja 1160) z dnia 2 sierpnia 2012 r. WSA wywiódł, że w przesyłce były dwie decyzje o nr [...] i nr [...].
Zdaniem WSA organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, opierając swoje twierdzenie jedynie na tym, że numer spornej decyzji rolnośrodowiskowej ([...]) wymieniono na zwrotnym potwierdzeniu obioru. Sąd miał na uwadze, że w aktach administracyjnych nie znajduje się pismo przewodnie skierowane do pełnomocnika skarżącego wymieniające zawartość przesyłki tj. ilości decyzji ich dat i numerów.
W tak ustalonym stanie faktycznym WSA uznał, że doręczenie skarżącemu spornej decyzji nastąpiło w dniu 21 września 2011 r., kiedy to otrzymał on kserokopię ww. decyzji. W związku tym skarżący wnosząc odwołanie w dniu w dniu 5 października 2011 r. nie uchybił terminowi do jego wniesienia, a tym samym konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.,
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granicę rozważenia całości zgromadzonego materiału i w konsekwencji pominięcie istotnego dla sprawy dowodu z materiału dowodowego, zwłaszcza potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika skarżącego, co z kolei doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego jakoby pełnomocnik nie otrzymał decyzji,
- 3) przepisów postępowania, tj. art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że mimo wysłania korespondencji na adres wskazany przez pełnomocnika i potwierdzenia przez niego odbioru korespondencji Sąd uznał, że nie można stwierdzić, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje na jej doręczenie na adres wskazany przez pełnomocnika,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, gdyby Sąd I instancji dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego, doszedłby do odmiennych wniosków niż te w zaskarżonym wyroku. Sporna przesyłka zawierająca decyzję została wysłana na adres pełnomocnika, tj. ul. K. [...], [...] O. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że przesyłka została dostarczona na adres "B." Sp. z o.o., tj. ul. G. 7, [...] O. Zatem, w ocenie organu, po dostarczeniu jej na adres pełnomocnika została przekazana do sekretariatu Spółki "B.", co jednak nie jest zrozumiałe, skoro pisma były kierowane na adres pełnomocnika jako osoby fizycznej, a nie prezesa Spółki.
Ponadto twierdzenie strony, że koperta, w której zostały przesłane decyzje została otwarta przez pracownicę przedsiębiorstwa nie zostało niczym poparte. Skoro przesyłka została odebrana, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przez pełnomocnika, zatem bardziej prawdopodobne jest, że została przez niego otwarta. O wysłaniu decyzji rolnośrodowiskowej może też świadczyć dokument z BP ARiMR w O., z którego wynika, że w dniu 15 lipca 2011 r. na pocztę zostały przekazane 3 decyzje, w tym decyzja rolnośrodowiskowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji - wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Niewątpliwie odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., a zatem w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Trafny jest pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 tej ustawy, w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. Uzasadnienie takiego postępowania - celem umożliwienia stronie sformułowania zarzutów ewentualnej skargi do sądu administracyjnego - w części faktycznej powinno zawierać: wskazanie dnia, od którego zaczął biec termin do wniesienia odwołania, wskazanie jego czasokresu, podanie dnia, w którym upływał, faktyczną datę złożenia odwołania, wskazanie, w jaki sposób organ datę tę ustalił.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przesyłkę organu doręczono pełnomocnikowi 2 sierpnia 2011 r., termin do wniesienia odwołania od doręczonych tą przesyłką decyzji upływał 16 sierpnia 2011 r. natomiast odwołanie od decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych wniesiono 5 października 2011 r.
W tym kontekście postawiony Sądowi I Instancji zarzut naruszenia art. 42 § 1 z związku z art. 39 i 40 k.p.a. nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 39 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r.) organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Według 40 § 1 tej ustawy pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.
W rozpatrywanym przypadku istotą sporu nie jest jednak to czy 2 sierpnia 2011 r. doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki. Problem sprowadza się do prawidłowości oceny czy tak doręczoną przesyłką pełnomocnikowi strony doręczono, oprócz decyzji o numerach: [...] i [...], także decyzję w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych ([...]).
Niewątpliwie "zwrotnym potwierdzeniom odbioru" przypisuje się charakter dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Urzędowo potwierdzony pozostaje fakt doręczenia przesyłki - faktyczna zawartość przesyłki wynika zaś z deklaracji nadawcy. Domniemanie prawdziwości, co do zasady, może być jednak podważone - przy czym ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń, co do środków dowodowych, zmierzających do obalenia tego domniemania.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przyjmuje się, że uzupełniające postępowanie dowodowe - w rozumieniu tego przepisu - ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. O istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (por. np. wyrok NSA 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2746/12 i z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 9/06, LEX nr 266437).
Zasadność i prawidłowość zastosowania przez WSA art. 106 § 3 p.p.s.a. kwestionowana nie jest. Skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. - "poprzez wykroczenie poza granice rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji pominięcie istotnego dla sprawy dowodu z materiału dowodowego, zwłaszcza potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika /.../, co z kolei doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, jakoby pełnomocnik nie otrzymał decyzji".
Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei według art. 233 § 1 k.p.c. sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.
W orzecznictwie przyjmuje się, że granice swobodnej oceny dowodów określają trzy czynniki: logiczny, ustawowy, ideologiczny Czynnik logiczny związany jest z obowiązkiem sądu wyprowadzenia z zebranego materiału procesowego wniosków zgodnych z regułami logiki. Ten wymóg dotyczy wyprowadzenia wniosków po ocenie każdego dowodu z osobna, a także powiązania wszystkich wniosków w jedną logiczną całość. Sąd może zatem dawać wiarę tym lub innym świadkom, czyli swobodnie oceniać ich zeznania, nie może jednak na tle tych zeznań budować wniosków, które z nich nie wynikają. Czynnik ustawowy wyraża przepis art. 233 k.p.c., który stanowi, że ocena sądu ma być oparta na wszechstronnym rozważeniu zebranego materiału. Taka ocena obejmuje kolejno jego uporządkowanie, odniesienie się do wszystkich przeprowadzonych dowodów i każdego z osobna i w konsekwencji wskazanie, które z faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zaistniały, bądź nie zaistniały.
Istotą oceny dowodów jest wybranie tych, które weszły w skład podstawy rozstrzygnięcia i odrzucenie tych, którym sąd odmówił wiarogodności i mocy dowodowej. Moc dowodowa to przekonanie sądu, jakie uzyskał po przeprowadzeniu dowodu o istnieniu lub nieistnieniu określonego faktu, którego dowód dotyczył. Trzeci czynnik, określany jako ideologiczny, bądź też psychologiczny związany jest ze świadomością prawną sądu. Zaliczany jest też do czynników intelektualnych. Jest to niewątpliwie element subiektywny oceny związany z osobowością sędziego. Trafnie podkreśla się, że "własne przekonanie" sędziego w kwestii wartości poszczególnych dowodów determinowane jest jego indywidualną wiedzą (świadomością) społeczną i prawną (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2013 r. I AcA 90/13).
Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że ocena materiałów dowodowych, dokonana przez Sąd I instancji, nie uchybia wzorcowi określonemu w odpowiednio stosowanym art. 233 k.p.c.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten, w oparciu o całokształt zgromadzonych materiałów, uznał za wiarygodne twierdzenia skarżącego, że doręczona przesyłka nie zawierała decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych. Brak podstaw, by Sądowi I instancji skutecznie zarzucić brak logiki w wyprowadzaniu z ocenianych dowodów takiego wniosku. Uwzględnienie i rozważenie takich okoliczności jak wniesienia odwołań od doręczonych decyzji, zwrócenie się skarżącego z pytaniem o termin wydania decyzji co do płatności rolnośrodowiskowej oraz brak pisma przewodniego, które wskazywałoby wysłane decyzje, uzasadnia przekonanie Sądu, że tej ostatniej decyzji w dniu 2 sierpnia 2011 r. "Zwrotne potwierdzenie dowodu" było przedmiotem oceny. WSA odniósł się do tego dowodu, stwierdził natomiast, że umieszczenie numeru decyzji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że decyzja została doręczona.
Zdaniem NSA fakt, że przesyłkę - skierowaną do pełnomocnika skarżącego - zarejestrowano w książce korespondencji spółki, w której pełnomocnik skarżącego jest Prezesem, nie świadczy o tym, że Sąd I instancji przekroczył granice prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów.
Tak więc Sąd I instancji - oceniając uzupełniający materiał dowodowy, dopuszczony celem skonfrontowania twierdzeń skarżącego z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy - nie uchybił art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 6 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego nietrafne są też zarzuty wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Co do oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten zawiera katalog rozstrzygnięć, jakie może - w opisanych tam sytuacjach - podjąć sąd administracyjny. Uznać należy, że przepis ten samoistnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów żadna z podstaw skargi kasacyjnej nie może być uznana za usprawiedliwioną.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.