Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 286/06 oddalił skargę A. K., Z. O., Z. S. - wspólników spółki cywilnej J. z siedzibą w B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób, z następującym uzasadnieniem:
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] mocą której cofnięto A. K., Z. O., Z. S. - wspólnikom spółki cywilnej J. z siedzibą w B. G. - zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. na wykonywanie zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na trasie Wałbrzych - Szczawano Zdrój - Wałbrzych.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał, że powodem cofnięcia ww. zezwolenia było stwierdzenie w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, że przewóz wykonywany był niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. W protokołach pokontrolnych stwierdzono, że przewóz osób był wykonywany niezgodnie z rozkładem jazdy, kierowcy dopuszczali się opóźnień lub wcześniejszych odjazdów, pojazdy zatrzymywały się na przystankach nieuwzględnionych w rozkładzie jazdy, nadto w dniach [...] listopada 2004 r. i dnia [...] listopada 2004 r. przewozy wykonywane były samochodami niezgłoszonymi (m.in. M. o numerze rejestracyjnym [...]). Wskazano, iż na 23 skontrolowane kursy 1 kurs wykonano punktualnie, 3 kursy wykonano z opóźnieniem, 7 kursów wykonano przed czasem a 1 kurs wykonano poza rozkładem jazdy, w 7 przypadkach kierowcy zatrzymali się na przystanku nie wyszczególnionym w rozkładach jazdy, a w 4 przypadkach przewozy zostały wykonane w dzień świąteczny wbrew warunkom zezwolenia.
Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. podkreślił, że w myśl art. 24 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) - dalej ustawa o transporcie drogowym - zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków na jakich zostało wydane. Art. 20 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że z zezwoleniu określa się w szczególności: 1. warunki wykonywania przewozów;
- 2. przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;
- 3. miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Brzmienie cytowanego przepisu zdaje się nie utożsamiać warunków wykonywania przewozów z przebiegiem trasy przewozów i wskazaniem miejscowości, w których znajdują się przystanki. Ponieważ jednak art. 20a ust 1 cyt. ustawy dopuszcza możliwość niestosowania warunków określonych w zezwoleniu - gdy wystąpią niezależne od przedsiębiorcy okoliczności (wymienione przykładowo w tym przepisie) uniemożliwiające wykonanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy - to przyjąć należy, że przebieg trasy (z oznaczeniem miejsca początkowego i docelowego) jak i oznaczenie miejscowości, w których znajdują się przystanki, są rodzajem warunków określonych w zezwoleniu. Ponadto art. 20 ust 1a ustawy o transporcie drogowym stanowi, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy.
W ocenie Sądu I instancji oceny ustawowych warunków wydania zezwolenia poszukiwać należy w przepisach regulujących zasady przewozów (art. 18b ust 1 cyt. ustawy), w przepisach ustanawiających zakazy obowiązujące podczas przewozu (art. 18b ust 2 cyt. ustawy) oraz w przepisach normujących wymogi wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozu (art. 22 ust. 1 cyt. ustawy). Przewóz wykonywany może być tylko przy zachowaniu prawem przewidzianych zasad i przy przestrzeganiu ustawowo uregulowanych zakazów.
Sąd podkreślił, że wnioskodawca (przewoźnik) zobligowany jest zaproponować rozkład jazdy, uwzględniający przystanki oraz godziny odjazdów (art. 22 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy); do zasad przewozu zalicza się podawanie do publicznej wiadomości rozkładów jazdy (art. 18 b ust 1 pkt 2 cyt. ustawy) oraz wsiadanie i wysiadanie pasażerów tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18 b ust 1 pkt 3 cyt. ustawy). Wymóg przedłożenia przez wnioskodawcę wykazu pojazdów którymi zamierza wykonywać przewozy pozostaje w ścisłym związku z zasadą używania do przewozu pojazdów o odpowiednich wymogach i zakazem używania pojazdów nieodpowiadającym tym wymogom (art. 22 ust. 1 pkt 6, art. 18 b ust 1, i ust 2 pkt 1 b ustawy o transporcie drogowym).
Zdaniem Sądu nieprzestrzeganie rozkładu jazdy - w szczególności co do uwzględnionych w nim przystanków i godzin odjazdu autobusów - oraz wykonywanie przewozów pojazdami innymi niż wskazane w wykazie zaakceptowanym przez organ wydający zezwolenie - stanowi uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu. Tym samym ustalenie powyższych uchybień mogło stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia.
Sąd I instancji podkreślił, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 85 i art. 86 ustawy o transporcie drogowym), w jej wyniku wezwano skarżących do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie a postępowanie kontrole przeprowadzono na podstawie stosownego postanowienia. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uznać należy za kompletny. Za znajdujące oparcie w dowodach sprawy uznać należy ustalenie przez organy administracyjne dokonywania przewozów autobusami nieobjętymi wykazem pojazdów zgłoszonych do przewozu. Dotyczy to w szczególności pojazdu marki M. o numerze rejestracyjnym [...].
Sąd wskazał, iż art. 24 ust 4 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje, iż "zezwolenie cofa się" w razie stwierdzenia uchybienia warunkom zezwolenia wobec czego organ administracyjny jest zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K., Z. O., Z. S. - wspólnicy spółki cywilnej J. z siedzibą w B. G. - dalej: skarżący - wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o nieobciążanie strony skarżącej kosztami postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. "Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że nie można zgodzić się z orzeczeniem Sądu, albowiem doszło do naruszenia przepisów w zakresie przebiegu postępowania. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd, mimo braku jednoznaczności ustalenia przyczyn uchybienia rozkładowi każdy, na co sam wskazuje "istotnie nie można ustalić" na stronie 9 uzasadnienia wyroku, przyjmuje, że kursy niezgodnie z rozkładem uchybiały rozkładowi jazdy. Sąd nie uwzględnił powszechnie znanego faktu, iż naruszenia rozkładów jazdy wystąpiły w okresie ostrej, śnieżnej zimy, na co nie ma wpływu żaden przewoźnik.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku uznania, że nie istnieją do tego podstawy o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Ze względu na sposób sformułowania skargi kasacyjnej na wstępie należy przedstawić kilka uwag dotyczących prawidłowego sporządzenia oraz granic skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczność kwestionowania wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., wyznaczającego zakres badania konkretnej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zauważyć należy, iż Sąd ten rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą rozważa z urzędu.
Koniecznym wymogiem jest wskazanie przez skarżącego przepisów ustawy (artykuł, paragraf, punkt), które zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Spełnienie powyższych warunków ma istotne znaczenie gdy się zważy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej art. 183 § 1 p.p.s.a. bez prawa konkretyzowania lub uzupełniania zarzutów za autora skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki.
Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460 i wiele innych).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wykrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych).
Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a. czy Ordynacji podatkowej). Sąd administracyjny, przeciwko którego to orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422;, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych).
Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na ich tle liczne, istotne przy ocenie jego skuteczności, zastrzeżenia.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 106 p.p.s.a. nie wskazując podstawy kasacyjnej. Niemniej należało przyjąć, że zarzut ten mieści się w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przede wszystkim podnieść należy, że uzasadnienie zarzutu kasacyjnego absolutnie rozmija się z treścią art. 106 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej.
Art. 106 p.p.s.a. reguluje różne kwestie proceduralne a mianowicie sposób prowadzenia rozprawy (art. 106 § 1 i § 2), możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentu (art. 106 § 3 i § 5) oraz faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4). W uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego nie odniesiono się do żadnej z tych różnorodnych procedur, nie wykazano na czym polegało ich naruszenie i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Dla podważenia oceny materiału dowodowego - co czyni autor skargi kasacyjnej - błędnie przywołano przepis art. 106 p.p.s.a.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) uniemożliwia kontrolę wyroku I instancji poza zakres wyznaczony skargą kasacyjną.
Mając powyższe na uwadze należało oddalić skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. wobec braku usprawiedliwionych podstaw.
Sposób sformułowania wniosku dotyczącego rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego wymaga zwrócenia uwagi, iż przy żądaniu uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie znajduje on uzasadnienia prawnego.
W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej stosuje się przepis art. 203 p.p.s.a.