Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 780/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] udzielił F. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: "U.", zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2011 r. w ruchu dwustronnym w relacji Polska - Białoruś, określając daty przekraczania granicy na przejściu granicznym [...] oraz wskazując numery rejestracyjne pojazdów samochodowych wykonujących przewóz.
W dniu [...] września 2011 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - zezwolenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], uzasadniając, że decyzja rażąco narusza prawo, gdyż przy jej wydaniu nie uwzględniono treści art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. U. UE.L.1992.74.1), zaś oparto ją na prawie krajowym pozostającym w kolizji z prawem Unii Europejskiej. Jednocześnie, w wypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej dat przekraczania granicy oraz w części obejmującej numery rejestracyjne samochodów wykonujących przewóz z powodu rażącego naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.t.d."), poprzez przyjęcie, że decyzja wydana na tej podstawie prawnej może być skierowana zarówno do pojazdów samochodowych (rzeczy), jak i do przedsiębiorcy (osoby) oraz upoważnia organ do oznaczania dat przekraczania granicy oraz wskazywania pojazdów, którymi takie przekroczenia mogą być wykonywane.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.
W pierwszej kolejności organ podkreślił, że przepisy art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 684/92 nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem zezwolenie na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób wydane zostało w oparciu o Umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzoną w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (M.P. Nr 46, poz. 743), a więc w oparciu o dwustronną umowę międzynarodową zawartą pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a państwem niebędącym członkiem Unii Europejskiej.
Organ powołał się następnie na treść art. 20 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów oraz przebieg trasy przewozów w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów. Wprawdzie w przypadku zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym przepisy prawa nie przewidują wymogu określania w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki oraz załączania do wypisu z licencji obowiązującego rozkładu jazdy, jednak we wzorze zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519), wydanego na podstawie art. 20 ust. 2 u.t.d., jednoznacznie określono daty przekraczania granicy.
Organ jest zatem uprawniony do określenia w zezwoleniu dodatkowych warunków, w jakich mają się odbywać przewozy. Z treści wzoru zezwolenia wynika, że organ wydający zezwolenie jest uprawniony do sprecyzowania okresu, w jakim wykonywane będą przewozy, rodzaju przewozu, relacji, daty przekraczania granicy, przejścia granicznego oraz numerów rejestracyjnych pojazdów samochodowych wykonujących przewóz.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że w u.t.d. nie można znaleźć przepisu, na podstawie którego organ mógłby określać terminy przekraczania granicy państwowej, a także wskazywać pojazdy, które tego mogą dokonać. Dlatego, określając terminy przekraczania granicy, organ rażąco naruszył art. 21 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Skoro bowiem zezwolenie na przewozy okazjonalne wydaje się na okres do roku, to przedsiębiorca przez cały czas obowiązywania zezwolenia powinien mieć swobodę wykonywania przewozów okazjonalnych. Przepis art. 20 ust. 1 u.t.d., określając jakie elementy powinno zawierać zezwolenie, nie daje podstaw do ograniczania konstytucyjnie chronionych praw poprzez obarczanie strony dodatkowymi warunkami niewymienionymi w ustawie.
Zdaniem skarżącego, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej, bowiem wprowadzono w nim nieprzewidziane ustawą ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Delegacja ustawowa określona w art. 20 ust. 2 u.t.d. upoważnia właściwego ministra do określenia wzoru zezwolenia "uwzględniając zakres niezbędnych danych", ale nie do określenia kryteriów dodatkowych co do wykonywania transportu okazjonalnego. Nie można zaś uznać, aby wprowadzenie do wzoru zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych wymogu określania pojazdów przekraczających granicę, daty przekraczania granicy oraz nazwy przejść granicznych mieściło się w zakresie niezbędnych danych, o których mowa w tym przepisie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że art. 20 ust. 1 u.t.d. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu, zgodnie z którą zostało wydane stosowne rozporządzenie zawierające kwestionowany wzór nr 5.
Zdaniem organu, nawet w wypadku uznania, że prezentowana przez skarżącego wykładnia przepisów jest właściwa, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Problematyka wykładni przepisów nie może być bowiem rozstrzygana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
F. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. podnosząc ponownie, że zezwolenie nr [...] jest dotknięte wadą braku podstawy prawnej co do określenia w nim dat przekroczenia granicy oraz pojazdów, które takiego przekroczenia mogą dokonać, gdyż w u.t.d. nie można znaleźć przepisu, na podstawie którego organ mógłby dokonać takiego określenia. Wydanie zezwolenia na prowadzenie przewozów drogowych jest ograniczeniem konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej i dlatego powinno mieć umocowanie ustawowe.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca "rażące naruszenie prawa" lub "brak podstawy prawnej", bowiem zarzucany w skardze brak delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia o konkretnej treści nie może być rozpatrywany na gruncie ani rażącego naruszenia prawa ani oceniany jako działanie organu bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Problematyka wykładni przepisów nie może być rozstrzygana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, co dotyczy także kwestii ewentualnej sprzeczności rozporządzenia z ustawą.
Następnie Sąd I instancji zauważył, że organy administracji nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją.
W konsekwencji kwestia ewentualnej sprzeczności rozporządzenia z ustawą nie mogła być badana przez Sąd.
F. B. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 780/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji obu instancji, względnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i 18 ust. 2 u.t.d., w zw. z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 oraz 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę dokonania oceny zgodności ww. rozporządzenia z przepisami ustawowymi i w konsekwencji odmowę dokonania oceny prawnej ważności zezwolenia o nr [...] w oparciu o wskazane powyżej przepisy.
Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 2 u.t.d. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie oraz art. 2, 8 ust. 2, 7, 20, 22, 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie tych przepisów przy stosowaniu prawa
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze do Sądu I instancji. Ponadto podniósł, że organy administracji, wydając zezwolenie, powinny dostrzec sprzeczność wzorca zezwolenia z przepisami ustawy. Właściwa ocena relacji przepisów rozporządzenia i ustawy transportowej była obowiązkiem organu wynikającym z zasady praworządności.
Organ administracji nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji – zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Organ mógł uwzględnić powyższy wniosek wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji słusznie przyjęły, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Za nieprawidłowe należy uznać wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, że kwestia ewentualnej sprzeczności przepisów wykonawczych z ustawą, (taki zarzut stawiał skarżący w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji), nie mogła być badana przez sąd. Sąd uchylając się od oceny zgodności przepisów aktu wykonawczego stanowiącego podstawę wydania decyzji z upoważnieniem ustawowym, pozbawił się możliwości zbadania zgodności z prawem kwestionowanej decyzji i odniesienia się do zarzutu skargi co do istnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Te uchybienia Sądu nie dają jednak podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zarówno w skardze do Sądu I instancji, jak i w skardze kasacyjnej żądanie skarżącego zostało w istocie ograniczone do stwierdzenia nieważności zezwolenia w zakresie ustalenia w nim terminów przekroczenia granicy oraz określenia numerów rejestracyjnych pojazdów, którymi przewóz ma być dokonywany.
Jak wynika z treści art. 20 ust. 1 pkt 1 u.t.d., w zezwoleniu na wykonywanie przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym organ może określić warunki wykonywania przewozów. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, w jaki sposób te warunki mogą zostać określone, a więc jak szeroko może sięgać ingerencja organu w wolność wykonywania działalności gospodarczej zagwarantowaną w art. 20 i 22 Konstytucji RP.
Powyższe zagadnienie stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię wykładni przepisów prawa, które nie są w tym zakresie jednoznaczne. Mogą być zatem różnie interpretowane i dlatego przyjęcie przez organ jednej z możliwych interpretacji nie kwalifikuje się jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (zezwolenia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa.
Wzór zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym został określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń, wydanego na podstawie art. 20 ust. 2 u.t.d. W tym wzorze przewidziano określenie w zezwoleniu terminów przekroczenia granicy w związku z wykonywaniem przewozów. Skarżący kwestionuje dopuszczalność określenia we wzorze zezwolenia terminów przekroczenia granicy, argumentując, że ten element zezwolenia narusza przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 według których zezwolenie wydaje się na okres jednego roku.
Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Czym innym jest bowiem termin ważności zezwolenia na wykonywanie przewozów, a czym innym określenie w zezwoleniu konkretnych warunków ich wykonywania. W myśl. art. 22 ust. 3 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć przebieg trasy, informacje dotyczące przejść granicznych oraz wykaz terminów przewozów. Skoro przewoźnik został zobowiązany w ustawie do przedstawienia tego rodzaju danych, to można z tego wyprowadzić wniosek, że są one konieczne dla określenia w zezwoleniu warunków wykonywania przewozów.
Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowego umieszczenia we wzorze zezwolenia numerów rejestracyjnych pojazdów, którymi przewóz ma być realizowany, należy zauważyć, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje obowiązku wcześniejszego deklarowania numerów rejestracyjnych pojazdów używanych do wykonywania przewozów. Zdaniem organu podstawę dla umieszczenia numerów rejestracyjnych w zezwoleniu stanowi art. 20 ust. 2 u.t.d. zgodnie z którym minister właściwy do spraw transportu określając, w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, uwzględni w nim zakres niezbędnych danych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten przepis może być interpretowany jako przyznanie ministrowi kompetencji do ustalenia w rozporządzeniu zakresu tych "niezbędnych danych", które jednocześnie wyznaczają warunki wykonywania przewozów. Wówczas możnaby bronić poglądu, że przepis art. 20 ust. 2 u.t.d. stanowi ustawową podstawę do określenia w zezwoleniu numerów rejestracyjnych pojazdów używanych do wykonywania przewozów.
Ze względu niejednoznaczność określenia "niezbędnych danych" nie można z całym przekonaniem uznać wprowadzenia drogą rozporządzenia wymagania określenia w zezwoleniu numerów rejestracyjnych pojazdów za niezgodne z upoważnieniem ustawowym i tym samym zarzucić decyzji wydanej zgodnie z tym rozporządzeniem braku podstawy prawnej czy rażącego naruszenia prawa.
Biorąc pod rozwagę przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.