Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2001/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 maja 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3190/13) oddalił skargę R. B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W toku kontroli w Domu Handlowym "K." [...] w P., należącym do R. B., inspektor W. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w P. (dalej: WWIIH) pobrał do badań laboratoryjnych próbkę produktu o nazwie "masło stołowe śmietankowe, tłuszcz mleczny do smarowania 80%", oznaczonego datą minimalnej trwałości "najlepiej spożyć przed 27.12" i nr partii produkcyjnej "101", produkcji "M. Sp. o.o., ul. [...]. [...]-[...] G.". Z tej samej partii i w tej samej ilości pobrano, zabezpieczono i przekazano kontrolowanemu w celu przechowania, dodatkową próbkę kontrolną, co udokumentowano w protokole pobrania próbki kontrolnej Nr [...] z [...] grudnia 2012 r.

Badania próbki masła przeprowadziło Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. Jednostka badawcza stwierdziła, że próbka masła nie odpowiadała deklaracji producenta podanej w oznakowaniu artykułu rolno-spożywczego oraz wymaganiom określonym w przepisach załącznika XII i XV do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 16 listopada 2007 s. 1 ze. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1234/2007) i w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 445/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. ustanawiającym niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi (Dz. Urz. L 106 z 24 kwietnia 2007 r.; dalej: rozporządzenie nr 445/2007) – z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym, zawyżoną zawartość wody oraz suchej masy beztłuszczowej.

Stwierdzono niezgodną z deklaracją producenta oraz rozporządzeniem nr 445/2007 niższą zawartość tłuszczu, obecność steroli pochodzenia roślinnego wskazujących na obecność tłuszczu roślinnego (β-sitosterolu, campesterolu, stigmasterolu i brassicasterolu). Ustalenia te udokumentowano w sprawozdaniu z badań nr [...] z [...] grudnia 2012 r.

Pismem z [...] listopada 2012 r. skarżący został poinformowany o wynikach badań laboratoryjnych oraz o prawie do złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej.

Badania próbki kontrolnej potwierdziły, że masło było niezgodne z deklaracją producenta zawartą w jego oznakowaniu oraz z przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych),

Skarżący pismem z [...] lutego 2013 r. wniósł o przedłożenie do akt sprawy dokumentów zaświadczających, że próbka zakwestionowanej partii masła została dostarczona do laboratorium w terminie zgodnym z Polską Normą PN-EN ISO 707, dokumentów świadczących o prawidłowych warunkach przechowywania pobranej próbki do czasu przekazania jej do laboratorium, zgodnych z normą, dokumentów uprawniających do pobierania próbek dla osób, które pobierały próbki z kwestionowanej partii masła, dokumentów świadczących, iż próbka, której wyniki dołączono do pisma z [...] lutego 2013 r. jest tożsama z próbką kwestionowanej partii masła.

WWIIH decyzją z [...] maja 2013 r., na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanej jednej partii masła.

Organ pierwszej instancji uwzględnił stopień szkodliwości czynu (najwyższy), stopień zawinienia (wysoki), zakres naruszenia (istotny), dotychczasową działalność podmiotu na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość obrotów. Organ ocenił rozmiar wyrządzonej szkody jako znaczny. Podkreślił, że doszło do użycia nazwy, która może wprowadzać konsumenta w błąd co do nabycia produktu mlecznego, podczas gdy nim nie był, naruszając w ten sposób interes ekonomiczny konsumentów.

Następnie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) decyzją z [...] września 2013 r., utrzymał w całości w mocy decyzję z [...] maja 2013 r.

Prezes UOKiK uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o znany stronie materiał dowodowy, z którego niezbicie wynikało, że wprowadzone przez skarżącego do obrotu masło było zafałszowane, co uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" dotyczy każdego etapu obrotu (w tym także sprzedaży detalicznej) i nie jest zawężone jedynie do pierwszego wprowadzenia na rynek przez producenta czy też importera. Pojęcie "obrotu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 4 ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jako czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002 r. s.1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 178/2002), gdzie czynnością jest "wprowadzenie na rynek", które zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją, oznacza posiadanie żywności w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Skarżący, posiadał, w rozumieniu tego przepisu, produkt w celu sprzedaży, a więc wprowadził go do obrotu.

Prezes UOKiK przytoczył również przepisy rozporządzenia nr 1234/2007 w zakresie w jakim regulują one wymogi jakie musi spełnić produkt będący masłem, jak również powołał wyniki badań próbek masła. Mając na względzie definicję artykułu rolno-spożywczego, zawartą w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych uznał, że skarżący, stosując nazwę produktu niezgodną z rzeczywistością, naruszył art. 46 i 47 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm. – dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia), wprowadzając konsumentów w błąd, co do rzeczywistego charakteru nabywanego produktu, który wbrew przekazowi wynikającemu z nazwy nie był produktem, który konsumenci chcieli nabyć.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że nie ma znaczenia czy zafałszowany produkt został wprowadzony do obrotu w wyniku celowego działania, czy też nie, gdyż nie jest to przesłanką do odstąpienia od wymierzenia kary w ogóle.

Prezes UOKiK za nieuzasadniony uznał zarzut przebadania próbki kontrolnej masła po upływie jego okresu ważności, podczas, gdy produkt ten był oznaczony datą minimalnej trwałości "najlepiej spożyć przed: 27.12", a w efekcie pozbawienie strony prawa do zakwestionowania wyników badań przedłożonych przez WWIIH. Organ stwierdził, iż strona przyczyniła się do przeprowadzenia badania na próbce kontrolnej przeterminowanej, gdyż pismo informujące o prawie zbadania próbki kontrolnej otrzymała [...] grudnia 2012 r., zaś wolę przeprowadzenia badania wyraziła w piśmie z [...] grudnia 2012 r., które organ pierwszej instancji otrzymał [...] grudnia 2012 r. (okres świąteczny).

Nadto, okoliczność, że badania próbki kontrolnej zostały zakończone po upływie daty minimalnej trwałości, nie miała żadnego wpływu na wyniki tych badań, albowiem upływ daty minimalnej trwałości nie mógł w żaden sposób spowodować pojawienia się tłuszczu obcego (w tym tłuszczu roślinnego), czy też zmniejszenia się zawartości tłuszczu lub zwiększenia się zawartości wody w tym produkcie.

Prezes UOKiK wyjaśnił także, że przywołane przez stronę przepisy art. 18 ust. 1–5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych (dalej: rozporządzenia nr 273/2008) o tytule "Pobieranie próbek oraz spory dotyczące wyników analiz" nie dotyczą procedur postępowania organów Inspekcji Handlowej. Za bezzasadny uznano również zarzut pozbawienia producenta jego uprawnień procesowych.

Skarżący, jako podmiot działający na rynku detalicznym wprowadzał do obrotu zafałszowane masło i jego działalność była przedmiotem przeprowadzonej kontroli, zatem wyłącznie jemu przynależą wszelkie wynikające z tego tytułu uprawnienia. Z uwagi natomiast na brak interesu prawnego po stronie producenta, nie mógł być on stroną niniejszego postępowania.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, podważanie wyników badań próbki produktu i próbki kontrolnej masła, przeprowadzonych przez akredytowane Laboratorium UOKiK w O., poprzez przedstawienie wyników badań dostarczonych przez producenta, z pominięciem procedur przewidzianych w obowiązującym prawie, a więc w sposób sprzeczny z prawem, nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 40a ust. 5 ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie wymiaru kary, a także naruszenia art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002, z uwagi na wymierzenie kary zbyt wygórowanej i dotkliwej, Prezes UOKiK stwierdził, że z materiału dowodowego, wynika, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, organ pierwszej instancji uwzględnił w sposób prawidłowy wszystkie kryteria określone w art. 40a ust. 5 tej ustawy (stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia strony, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jego obrotów), a także kierował się ogólnymi zasadami wyrażonymi z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002, z których wynika, że kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Organ odwoławczy podkreślił, że stronie wymierzono karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, która stanowi 0,6% przychodu strony za rok 2012.

Odnosząc się do zarzutów rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zostały także podjęte wszelkie niezbędne kroki do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, między innymi przez wskazanie stronie przysługujących jej praw, w tym prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień.

Analizując natomiast wnioski dowodowe złożone przez skarżącego w odwołaniu, Prezes UOKiK uznał, że nie mają one znaczenia w sprawie, gdyż badania wskazane w sprawozdaniu 122482/12/GDY zostały wykonane na produkcie z naruszeniem procedur postępowania określonych w ustawie o Inspekcji Handlowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.)

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych z Konstytucją RP. Zdaniem Sądu udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na zaproponowane przez skarżącego pytanie nie ma wpływu na wynik postępowania, a ponadto jest przedwczesne na obecnym jego etapie. WSA podniósł, że art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie stanowił podstawy kwestionowanych rozstrzygnięć. Jak zauważył organ w piśmie z 28 kwietnia 2014 r. ewentualne postępowanie prowadzone na podstawie art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia dotyczyłoby odmiennej definicji wprowadzenia do obrotu "zafałszowanego środka spożywczego" nieobjętego ustawą o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Ponadto z mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności nie stosuje się tej ustawy do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego kwestionującego możliwość zbiegu podstaw odpowiedzialności administracyjnej z odpowiedzialnością karną w świetle art. 2 Konstytucji RP i umów międzynarodowych, to jest art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w badanej sprawie produkt nazwany "masłem stołowym" nie spełniał wymogów stawianych tego rodzaju produktom, ponieważ badania laboratoryjne próbki kontrolnej wykazały, że zawierał on niższą od wymaganej zawartość tłuszczu mlecznego – średnio 74%, która jest też mniejsza od deklarowanej przez producenta na etykiecie – 80%. Ponadto, badania wykazały obecność 59,22% tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym oraz zawartość wody w granicach od 23 do 23,8%. Ustalenia te wskazywały, że badane masło, z uwagi na skład niezgodny z przepisami dotyczącymi masła oraz inny od deklarowanego przez producenta, stanowiło zafałszowany artykuł rolno-spożywczy w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

WSA za niezasadne uznał stanowisko skarżącego, że organy Inspekcji Handlowej arbitralnie uznały kwestionowaną partię produktu za produkt zafałszowanym, bowiem producent "masła", kwestionował wyniki badań podkreślając, że stosowane w przedsiębiorstwie producenta procedury oraz zabezpieczenia wykluczają jakiekolwiek odstępstwa od norm jakościowych. Zdaniem Sądu badania próbki produktu przeprowadzono zgodnie z wymogami art. 29 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do kwestionowania wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O., w związku z warunkami przechowywania oraz przekazania do badań

Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, przyjmując, że skarżący wprowadził do obrotu artykuł rolno-spożywcze zafałszowany w postaci zakwestionowanego "masła stołowego". Dla uznania odpowiedzialności na podstawie tego przepisu nie miał znaczenia fakt dokonania zafałszowania produktu na etapie jego produkcji (art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002).

Sąd pierwszej instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wysokość kary została ustalona z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu i wielkości jego obrotów. Organ wskazał, że nieprawidłowość w istotny sposób naruszyła interes konsumenta. Uwzględniono, że zafałszowania produktu dokonał jego producent, a także fakt, że skarżący działa na rynku artykułów rolno-spożywczych od wielu lat, jak również okoliczność, że naruszenie w zakresie masła ma miejsce po raz pierwszy. Sama wysokość kary została ustalona na poziomie 0.6% przychodu skarżącego za 2012 r., przy możliwości maksymalnej kary na poziomie 10% przychodu, co sytuuje wymierzoną karę w dolnej granicy kary.

W związku z tym, w ocenie WSA, trudno uznać za zasadny, zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 rozporządzenia 178/2002, poprzez nałożenie kary zbyt wygórowanej i dotkliwej, jeżeli nawet przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie w indywidualnych przypadkach wymierzania kary za naruszenie przepisów żywnościowych.

Za bezzasadny uznano również zarzut niezastosowania art. 18 ust. 1–5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008. Wyjaśniono, że przedmiotem postępowania w sprawie było wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego przez skarżącego na etapie jego sprzedaży detalicznej. Nie było natomiast przedmiotem postępowania dokonanie samego zafałszowania. Art. 18 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008, miałby niewątpliwie zastosowanie w przypadku postępowania dotyczącego producenta i poboru próbek do badań u producenta. Decyzja natomiast zapadła w postępowaniu nie rozstrzygała o odpowiedzialności producenta "masła", za wprowadzenie do obrotu tego artykułu przez skarżącą. Decyzja ta, wydana wobec skarżącego, nie dotyczyła praw i obowiązków producenta "masła".

W związku z tym producent nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też jego udział w postępowaniu w charakterze strony, czy też jego udział w poborze próbek produktu do badań, nie był konieczny.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że sam pobór próbek odbył się zgodnie z obowiązującymi przepisami, podobnie jak ich przekazanie do badań oraz i przebadanie w akredytowanym laboratorium.

Roman Błaszak zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. Naruszenie prawa materialnego – przepisów Konstytucji RP, tj.:
2. 1) art. 2 Konstytucji RP (wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego w aspekcie naruszenia zasady ne bis in idem) w związku z:
3. – art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,
4. – art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenia do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności, tj. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącego odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn;
5. 2) art. 2 Konstytucji RP (wyrażającego zasadę demokratycznego Państwa prawnego w aspekcie naruszenia zasady określoności przepisów przewidujących sankcje administracyjne) w związku z:
6. – art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wymierzeniu kary pieniężnej w oparciu o przesłane przez skarżącego w innej sprawie administracyjnej oświadczenie o wysokości obrotów, podczas gdy powołany przepis nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "przychód", "rok rozliczeniowy" oraz "poprzedzającym rok nałożenia kary", na podstawie których możliwe jest wymierzenie kary pieniężnej, a w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej na podstawie przepisu statuującego ustalenie jest wysokości na bliżej nieokreślonych podstawach.
7. II. Naruszenie prawa materialnego – umów międzynarodowych:
8. 1) art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z:
9. – art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
10. – art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten stanowi przestępstwo, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącego odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn;
11. 2) art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z:
12. – art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
13. – art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności, tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącego odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn.
14. III. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
15. 1) art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt zafałszowany może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy;
16. 2) ewentualnie na wypadek uznania przez sąd, iż sformułowany w pkt 1 zarzut jest niezasadny j podnoszę zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej, a w konsekwencji, że w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa podmiot karany nie może się od niej w żaden sposób uwolnić;
17. 3) art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odpowiedzialność za wprowadzenie produktu do obrotu ponosi nie tylko producent ale też inne i podmioty uczestniczące w procesie produkcji i dystrybucji;
18. 4) art. 18 ust 1–5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w i odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr I II, XX i XXI do tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie oraz akceptację braku jego zastosowania przez organy administracji, a w efekcie pozbawienie producenta możliwości wykazania niewłaściwego przeprowadzenia procedury pobierania próbek w sytuacji, gdy artykuł ten przewiduje uprawnienie producenta do wypowiedzenia się co do sposobu pobierania próbek;
19. 5) art. 18 ust 1–5 rozporządzenia nr 273/2008 oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, a w konsekwencji akceptację niewłaściwego określenia stron postępowania administracyjnego przez organy pierwszej i drugiej instancji i pozbawienie przez to M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony;
20. 6) art. 18 ust 1–5 rozporządzenia nr 273/2008 oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, ewentualnie akceptację ich błędnego zastosowania przez organy administracji, a polegające na akceptacji wydania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w oparciu o dowody zdobyte sprzecznie z prawem, w postaci próbek z zakwestionowanej partii produktu masło stołowe śmietankowe, tłuszcz mleczny do smarowania 80%, najlepiej spożyć przed 27.12, nr partii produkcyjnej 101, i produkcji M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. a co za tym idzie, wyników badań nr 999/2012 i 64/IH/2013, zebranych niezgodnie z przepisaną prawem procedurą, podczas gdy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w P. powinien zwrócić się do producentów w celu powiadomienia ich o zdziałanych czynnościach i umożliwić im wypowiedzenie się co do prawidłowości pobierania próbek zakwestionowanej partii produktu oraz błędną wykładnię wyżej wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że można oprzeć decyzje administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary na dowodach zebranych niezgodnie z procedurą przepisaną powszechnie obowiązującym prawem;
21. 7) art. 29 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu przesłanki poprzez:
22. a) poddanie badaniom próbki kontrolnej zakwestionowanego produktu po upływie terminu jego przydatności do spożycia, podczas gdy w takiej sytuacji próbka kontrolna tego produktu nie powinna zostać poddana badaniom,
23. b) zwrócenie się do skarżącego o przebadanie próbki kontrolnej zakwestionowanego produktu po upływie terminu jego przydatności do spożycia w efekcie czego został on pozbawiony prawa do zakwestionowania wyników badań przedłożonych przez WWIIH, podczas gdy w przypadku zwrócenia się do niego o jej przebadanie przed upływem tego okresu mógł on wykazać należytą jakość handlową zakwestionowanego produktu poprzez jego przebadanie przed upływem tego terminu;
24. 8) art. 3 pkt. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności8 oraz art. 3 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 2 pkt; 16 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i jakościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz w związku z art. 19 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 i w związku z art. 2 ust. 2 pkt a rozporządzenia nr 854/2004 poprzez ich zastosowanie pomimo, iż nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki;
25. 9) art. 40a ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 40a ust. 5 ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu przychodu skarżącego, stanowiące jedną z przesłanek do określenia wysokości kary nałożonej na skarżącego oraz nie wskazanie podstaw ustalenia wielkości obrotu skarżącego;
26. 10) art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności polegające na wymierzeniu kary w wysokości nieproporcjonalnej do przypisanego skarżącemu czynu.
27. IV. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
28. 1. art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez uznanie, iż organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr 122482/12/GDY;
29. 2. art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ewentualnie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77, art.80 oraz art. 136 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów pierwszej i drugiej instancji polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralnym potraktowaniu przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;
30. 3. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 75 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki a w konsekwencji niewłaściwe określenie stron postępowania i pozbawienie przez to M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz uniemożliwienie producentom skutecznej obrony swoich praw w postępowaniu wszczętym przez WWIIH dotyczącym wprowadzenia do obrotu masła stołowego śmietankowego, tłuszcz mleczny do smarowania 80%, najlepiej spożyć przed 27.12, nr partii produkcyjnej [...], produkcji M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. zakończonego wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną z tytuł wprowadzenia przedmiotowego produktu do obrotu oraz uniemożliwienie producentom wykonywanie uprawnień strony w postępowaniu.

Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:

1. 1. Czy art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej, o której mowa w 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych?
2. 2. Czy art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakim przewiduje wymierzenie kary pieniężnej, za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywcze zafałszowanego w oparciu o przychód osiągnięty w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, które to pojęcia nie są wyjaśnione w Ustawy o jakości handlowej oraz Ordynacji, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP?

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do grupy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które dotyczyły naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 91 Konstytucji RP, w zakresie odnoszącym się do wywodzonej z tych przepisów zasady ne bis in idem. Strona skarżąca upatruje naruszenia wspomnianej zasady w niezgodnej z nią regulacji zawartej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w przyjętym przez Sąd pierwszej instancji (tj. wadliwym z punktu widzenia przywołanej zasady) kierunku wykładni powołanych przepisów. Według skarżącego, zagrożony karą administracyjną delikt, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyczerpuje bowiem równocześnie znamiona występku z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zagrożonego alternatywnymi karami grzywny, ograniczenia wolności i pozbawienia wolności.

Konsekwencją stanowiska skarżącego jest również wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności z przywołanym powyżej wzorcem konstytucyjnym i prawnomiędzynarodowym art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie do istnienia zbiegu odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych z odpowiedzialnością karną za występek, którego znamiona określone zostały w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a w konsekwencji odnośnie do naruszenia zasady ne bis in idem.

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych reguluje sprawy jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz organizację i zasady działania Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (art. 1), a przedmiotowy zakres normowania i stosowania jej przepisów nie dotyczy, jak wynika z art. 2 pkt 4 tej ustawy, wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Pojęcie "jakości handlowej", istotne z punktu widzenia określenia przedmiotowego zakresu regulacji omawianej ustawy oznacza, "cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi" (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych).

Z kolei, o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (art. 1 ust. 1). Jednocześnie, z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że nie ma ona zastosowania do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Pojęcie "bezpieczeństwa żywności" oznacza zaś ogół warunków, które muszą być spełniane, dotyczących w szczególności: a) stosowanych substancji dodatkowych i aromatów, b) poziomów substancji zanieczyszczających, c) pozostałości pestycydów, d) warunków napromieniania żywności, e) cech organoleptycznych, i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością – w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka (art. 3 ust. 3 pkt 5).

Normatywne pojęcia "jakości handlowej" oraz "bezpieczeństwa żywności", w powiązaniu z powołanymi przepisami wyłączającymi stosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do artykułów rolno-spożywczych w zakresie ich jakości handlowej oraz stosowanie przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych do wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach mają więc istotne znaczenie z punktu widzenia określenia przedmiotowych zakresów normowania i zastosowania tych ustaw.

Podkreślenia także wymaga, że brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcia "zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego" oraz "zafałszowanego środka spożywczego" są tożsame. Należy bowiem zauważyć, że w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych "zafałszowanym artykułem rolno-spożywczym" jest produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że "zafałszowany środek spożywczy" to środek, którego skład lub inne właściwości zostały zmienione, a konsument nie został o tym poinformowany w sposób określony w art. 45 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 50, albo środek spożywczy, w którym zostały wprowadzone zmiany mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości; środek spożywczy jest środkiem spożywczym zafałszowanym, w szczególności jeżeli: a) dodano do niego substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą, b) odjęto składnik lub zmniejszono zawartość jednego lub kilku składników decydujących o wartości odżywczej lub innej właściwości środka spożywczego, c) dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości, d) niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości albo w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano – wpływając przez te działania na bezpieczeństwo środka spożywczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści przytoczonych definicji wskazuje na istnienie wyraźnych i istotnych różnic między nimi. Różne oraz w pełni odrębne i autonomiczne są zasadnicze elementy pojęć "artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego", jak i "środka spożywczego zafałszowanego", a mianowicie "jakość handlowa", w odniesieniu do pierwszego spośród tych pojęć oraz "bezpieczeństwo żywności (środka spożywczego)" w odniesieniu do drugiego z nich. Mają one swe źródło w wymienionych ustawach jako pojęcia przez nie definiowane i tym samym składające się na elementy podstawowej siatki pojęciowej przyjmowanej odrębnie na gruncie każdej spośród tych ustaw. Odmienne są również te elementy definicji zawartych w art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, które odnoszą się do znamienia skutku zafałszowania, odpowiednio środka spożywczego oraz artykułu rolno-spożywczego.

Na gruncie pierwszego spośród powołanych przepisów skutkowym znamieniem zafałszowania jest wpływ na bezpieczeństwo środka spożywczego (żywności), zaś na gruncie drugiego spośród nich mowa jest o istotnym naruszenia interesów klientów.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że czyn polegający na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego, stanowiący delikt administracyjny określony w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i podlegający karze pieniężnej w wysokości nim określonej, nie jest tożsamy z czynem polegającym na wprowadzeniu do obrotu środka spożywczego zafałszowanego stanowiącego występek z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który jest zagrożony (alternatywną) karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności. Są to różne zachowania o różnym charakterze. Różne są bowiem znamiona tych czynów oraz określone odpowiednimi przepisami, interesy (społeczne) i dobra prawne, które chronione są odpowiednio, sankcjonującymi je przepisami 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Dodać należy, że przedmiotem ochrony pierwszego z powołanych przepisów jest interes klientów, drugiego zaś, życie i zdrowie człowieka.

W związku z tym należało uznać, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż delikt określony w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyczerpuje jednocześnie znamiona występku opisanego w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Oznacza to, że nie istnieją przesłanki do przyjęcia istnienia w rozpoznawanej sprawie zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej za jeden i ten sam czyn, a w konsekwencji również i kumulacji stosowanej sankcji. Przeciwna teza strony skarżącej pominęła przedstawione powyżej argumenty, jak również nie uwzględniła wszystkich argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09, powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogła więc być uznana za trafną.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku wykazał, że zasada ne bis in idem ma szerokie rozumienie, z czym należy się zgodzić, to jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, należało uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za bezzasadny wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze sformułowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Stosownie do art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podstawowym zatem warunkiem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, obok wątpliwości sądu co do konstytucyjności aktu normatywnego, jest związek między udzieleniem odpowiedzi na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie żaden z wymienionych warunków nie został spełniony.

Przed odniesieniem się do kolejnej grupy zarzutów wskazać należy, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych za obrót uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Z kolei ten przepis prawa unijnego stanowi, że "wprowadzenie na rynek oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania". Natomiast w myśl stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych kto wprowadza do obrotu artykuły rolno- spożywcze zafałszowane podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary nie niższej jednak niż 1000 zł. W świetle powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych określa sankcję administracyjną za niezgodne z prawem działanie, polegające na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych. Dla zastosowania tego przepisu nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy. Sam fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego, a więc zachowania naruszającego wynikającą z przepisu sankcjonowanego normę zakazu wprowadzania do obrotu artykułu zafałszowanego, uzasadnia zastosowanie sankcji administracyjnej wobec podmiotu naruszającego ten zakaz. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków. Sankcja administracyjna realizuje zasadniczo funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego.

Istotą nakładania kary administracyjnej jest egzekwowanie respektowania nakazów i zakazów określonych ustawą wobec podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją stwierdzenia dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 17/97 stwierdził, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa – w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. K 23/99) uznał też, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek, powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" – sankcji administracyjnej jest, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karno-skarbowego).

Natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną i stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2009 r. K 13/08). W powołanych wyrokach Trybunał zauważa ponadto, że jeżeli kary pieniężne są karami administracyjnymi, to ich wymierzanie przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, nie może budzić konstytucyjno-prawnych zastrzeżeń.

Z przedstawionych przyczyn za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej polegającej na przyjęciu, że ukaranie podmiotu "może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy" i że "odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej" (zarzuty postawione w punkcie III 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Z powołanej już definicji obrotu jak i z treści przepisu stanowiącego podstawę nałożenia sankcji administracyjnej wynika wprost, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto wykonuje czynności określone w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Takie też stanowisko, na tle prawa unijnego, zajął Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz.U.C.331 z 30 grudnia 2006 r. s.

14) wydanym w trybie prejudycjalnym. Trybunał uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej jakiej został mu dostarczony przez producenta. Należy zauważyć, że wymogi w zakresie jakości handlowej odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi być obejmować także etap handlu. Nawet wówczas, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu.

W rozpoznawanej sprawie niezgodność została stwierdzona w placówce handlowej skarżącego, w związku z tym, stosownie do wcześniejszych uwag, był on adresatem decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej. Nie powinno też budzić wątpliwości, że przy tak brzmiących regulacjach prawnych brak jest podstaw dla przyjęcia, że stroną postępowania powinny być także inne podmioty, w tym producent artykułu rolno-spożywczego. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, teza 8-10 do art. 28). Jakkolwiek pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu.

Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny – musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, teza 10 do art. 28).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja administracyjna wymierzająca skarżącemu karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu produktu, który nie odpowiadał wymaganiom jakościowym, nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach producenta to nie zachodzą przesłanki do uznania, że postępowanie o wymierzenie tej kary dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie dają podstaw do przyjęcia, że stroną postępowania w tej sprawie powinien być także producent.

Stanowiska tego nie może skutecznie podważyć powołany w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 ust.1 rozporządzenia nr 178/2002. Przepis ten dotyczy bowiem obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji. Nie można z tego przepisu wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych. Ta sama uwaga obejmuje kolejne przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej a dotyczące "niewłaściwego określenia stron postępowania".

Wobec powyższego całkowicie nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na poglądzie o wadliwości postępowania związanej z pozbawieniem producenta praw strony (zarzuty III pkt 3, 4, 5, 6, IV pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Kolejny rozbudowany wątek zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje kwestie związaną z możliwością dopuszczenia, w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, dowodu z wyników badań uzyskanych w inny sposób niż określony w przepisach ustawy o inspekcji handlowej. Zgodnie z art. 27 ust.1 tej ustawy próbki produktów pobiera się w celu ustalenia, czy produkt spełnia wymagania jakościowe i bezpieczeństwa określone w przepisach odrębnych lub dokumentach normalizacyjnych lub czy jego jakość odpowiada jakości deklarowanej przez przedsiębiorcę. Równocześnie z pobraniem próbki produktu należy, co do zasady, zabezpieczyć dodatkową próbkę produktu z tej samej partii w ilości odpowiadającej ilości pobranej do badań (art. 28 ust.1 ustawy). Pobranie próbki kontrolnej ma służyć ewentualnemu weryfikowaniu badań przeprowadzonych na próbce podstawowej pobranej z tej samej partii towaru, a badanie próbki kontrolnej, jak wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej odbywa się na wniosek lub z urzędu w laboratorium kontrolno- analitycznym Inspekcji.

Skarżący kwestionując wynik badania próbki kontrolnej podkreślał, że zostały one przeprowadzone po upływie terminu przydatności masła do spożycia. Istotnie badanie próbki kontrolnej miało miejsce po [...] grudnia 2012 r., jednak jak trafnie zauważył to Prezes UOKiK a następnie Sąd pierwszej instancji było to spowodowane samym działaniem skarżącego, który stosunkowo późno ([...] grudnia 2012 r.) wyraził wolę skorzystania z uprawnienia do przeprowadzenia tego badania. Należy także w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, że stwierdzone w trakcie badania próbki kontrolnej wady produktu nie powstały i nie mogły powstać po upływie jego terminu przydatności do spożycia.

Należy także dodać, że próbka kontrolna towaru, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, która jest pobierana równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ badania jakości produktu, co do zasady, stanowi jedyny materiał źródłowy dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 917/11).

W art. 29 ust.1 ustawy o inspekcji handlowej ustawodawca wprowadził zasadę, że badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji. Wyjątek od tej zasady określa art. 29 ust.2 ustawy o inspekcji handlowej, w myśl którego w przypadku gdy laboratoria Inspekcji nie mogą wykonać badań, organ inspekcji może zawrzeć umowę o wykonanie badań pobranej próbki z innym wyspecjalizowanym laboratorium. Regulacja ta jest jasna i nie pozwala na zlecenie badań innemu laboratorium, w innych okolicznościach niż przewidzianych w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że przepis art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 917/11, z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2171/11, z 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1304/13).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty obejmujące niedopuszczenie dowodu z wyników badań produktu zleconych przez producenta masła. Niezrozumiałe jest przy tym zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie był przeprowadzony dowód uzupełniający z dokumentu. Nie był również zgłoszony wniosek o przeprowadzenia takiego dowodu, w związku z czym Sąd nie prowadził postępowania w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł zatem naruszyć tego przepisu.

W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie w oparciu o wyniki badań próbki produktu przeprowadzonych przez uprawnioną jednostkę ustalono, że skarżący wprowadził do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany. Ta niepodważona skutecznie okoliczność stanowiła podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kary pozostaje w zgodzie z art. 40 a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i stanowi 0,6% kary możliwej do nałożenia. Dane stanowiące podstawę do ustalenia wysokości kary pochodziły od skarżącego. Kwestionując posłużenie się nimi przez organ strona nie wykazała, by nałożona kara nie mieściła się w granicach określonych przepisami prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione jest w tym względzie zarzucanie organom naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002. W ocenie skarżącego kara ta jest wygórowana zwłaszcza w kontekście wartości kwestionowanego produktu i faktycznym braku możliwości weryfikacji jakości towaru otrzymanego od producenta. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Wymierzona kara została określona w prawidłowej wysokości i jest współmierna i proporcjonalna, zwłaszcza że przepis art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 przewiduje, że poza proporcjonalnością musi być skuteczna i odstraszająca. Funkcja prewencyjna i represyjna, to także element kary. Ochrona interesów konsumentów zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia jest warunkiem przestrzegania przepisów i świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością.

Celem ustawy o jakości handlowej jest przede wszystkim ochrona konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. Wymierzanie więc w tego rodzaju sprawach kary ma uwzględniać kryteria ich wymierzania, określone w art. 40a ust. 5 ustawy i nie może być symboliczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości artykułów rolno-spożywczych z Konstytucją RP. Dodać trzeba, że skarżąca formułując w skardze kasacyjnej wniosek w tej kwestii nie przedstawiła żadnego uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie istnienia wątpliwości co do konstytucyjności powołanego przepisu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 490).