Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1379/15, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I
W dniu 15 października 2013 r. na drodze krajowej nr [...] (okolice miejscowości [...]) zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego marki DAF o nr rej. [...] i dwuosiowej przyczepy marki Sommer o nr rej. [...], kierowany przez [...] wykonującego przejazd w imieniu [...] (dalej: skarżąca, spółka, strona). Pojazdem dokonywano przewozu 324 sztuk bębnów stalowych, co stanowiło zdaniem organu ładunek podzielny. W wyniku pomiarów przeprowadzonych w trakcie kontroli ustalono, że długość zespołu pojazdów zatrzymanego do kontroli wynosiła 19,5 m, a zatem przewóz odbywał się pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...].
Po wszczęciu postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: także WITD) zmienił kwalifikację prawną czynu na wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII oraz naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii VII ładunków innych niż ładunek niepodzielny, gdy naciski jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż 10%.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. WITD nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 1.000 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: także GITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. WITD umorzył postępowanie w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII, a następnie pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie zmiany naruszenia, tj. z naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii VII ładunków innych niż ładunek niepodzielny, gdy naciski jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż 10% - na naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WITD decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny wskazując, że zatrzymany 15 października 2015 r. zespół pojazdów był pojazdem nienormatywnym z uwagi na przekroczenie o 0,75 m dopuszczalnej długości pojazdu wraz z przyczepą.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. GITD - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 62 ust. 4a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i 3 lit. a, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.; dalej: także p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2013 r., poz. 951; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przywołując treść przepisów art. 2 pkt 35a i art. 64 ust. 1 p.r.d. oraz lp. 3 załącznika do tej ustawy wskazał na zasady ruchu pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych. Według GITD zatrzymanym do kontroli pojazdem przewożony był ładunek podzielny w postaci 324 bębnów stalowych, przy czym przejazd odbywał się na podstawie zezwolenia kategorii III nr [...] ważnym od 29 kwietnia 2013 r. do 29 kwietnia 2014 r. Organ wyjaśnił przy tym, że w myśl art. 64 ust. 2 p.r.d. zabroniony jest przewóz pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek podzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.
GITD nie podzielił stanowiska spółki, zgodnie z którym przewożony ładunek był ładunkiem niepodzielnym ze względu na znaczne koszty przewiezienia go w częściach zaznaczając, że względy ekonomiczne nie mają znaczenia dla oceny podzielności ładunku. GITD zauważył także, że dokonanie załadunku mniejszej ilości bębnów nie spowodowałoby przekroczenia dopuszczalnej długości kontrolowanego pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę strony stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
WSA wyjaśnił, że w myśl art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub II. Ustawową definicję ładunku niepodzielnego zawiera zaś art. 2 pkt 35b p.r.d. Według tej definicji jest to ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.
Sąd I instancji podkreślił, że spór pomiędzy organem a stroną sprowadza się do tego, czy przewożone przez spółkę w dniu kontroli towary (czyli 324 sztuki bębnów stalowych) odpowiadały ustawowej definicji ładunku niepodzielnego – jak twierdzi strona, czy też był to ładunek podzielny, tak jak przyjęły to w swoich rozstrzygnięciach organy inspekcji transportu drogowego.
Zdaniem strony ładunku nie można było podzielić ze względu na niewspółmiernie wysokie koszty lub ryzyko powstania szkody. W tym zakresie spółka podnosi, że jest związana kontraktem z podmiotem litewskim [...] i warunkiem utrzymania tego kontraktu jest konieczność dostarczenia jednorazowo bębnów stalowych o łącznej pojemności około 65.000 litrów, tj. w przedmiotowej sprawie nie mniej i nie więcej niż 324 sztuki bębnów stalowych o poj. 200 l każdy.
Organ wskazał zaś, że ładunek 324 sztuk bębnów stalowych był z całą pewnością ładunkiem podzielnym, a względy ekonomiczne skarżącego (mniejszy zysk) nie mają znaczenia dla oceny podzielności ładunku.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu wskazując, że ustawodawca w art. 2 pkt 35b p.r.d. powiązał niewspółmiernie wysokie koszty lub ryzyko powstania szkody z podziałem ładunku, a nie z wykonaniem przewozu. Odwołał się więc w ww. zakresie do obiektywnych cech i właściwości ładunku, a nie subiektywnego kryterium opłacalności samego przewozu dla przedsiębiorcy. Według WSA przyjmując sposób wykładni art. 2 pkt 35b p.r.d. zaproponowany przez skarżącą należałoby zaakceptować fakt, że sens pojęciu niewspółmiernie wysokie koszty nadawałyby w stosunku obligacyjnym strony umowy, a organ nie miałby możliwości tych okoliczności - w ramach posiadanych kompetencji - zweryfikować i podważyć. Tak więc przesłanka podzielności/niepodzielności ładunku nie ma umownego charakteru, ale jest zdarzeniem ze sfery faktów, wiąże się bowiem z naturą przewożonego towaru. Dlatego Sąd I instancji uznał, że organ dokonał w sprawie prawidłowej interpretacji art. 2 pkt 35b p.r.d. i w konsekwencji - prawidłowej kwalifikacji ładunku stalowych beczek jako ładunku podzielnego.
WSA nie podzielił także zastrzeżeń skarżącej co do dopuszczalności zmiany przez organ kwalifikacji prawnej naruszenia opisanego w protokole kontroli z dnia 15 października 2013 r., tj. z wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII na naruszenie z tytułu zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest pozwolenie kategorii III - VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny. W obu przypadkach podstawę ustaleń faktycznych stanowił bowiem ten sam protokół z kontroli. Natomiast protokół odzwierciedla fakty stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli drogowej. Prawna kwalifikacja tych faktów oraz ustalenie przez organ ich prawnych konsekwencji, co odnosi się przede wszystkim do wykładni i zakresu stosowania przepisów prawa materialnego, następuje zaś dopiero w decyzji, władczym akcie z zakresu administracji publicznej.
Zatem w przedmiotowej sprawie możliwa była zmiana kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, jako że pozwalały na to okoliczności faktyczne sprawy wynikające ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu.
Zdaniem Sądu I instancji organ uwzględnił w swoim działaniu obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez wszczęcie (po umorzeniu postępowania dotyczącego wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII) postępowania w nowej sprawie, tj. o naruszenie z tytułu zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest pozwolenie kategorii III - VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny. Nie ma przy tym znaczenia, że do umorzenia wcześniejszego postępowania doszło na skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Temu przecież służy instancyjny tryb weryfikacji decyzji uruchamiany na skutek odwołania strony postępowania administracyjnego.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i rozpoznawania merytorycznie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 2 pkt 35b p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca powiązał definicję ładunku niepodzielnego z fizycznym podziałem ładunku sensu stricto, nieuwzględniając przy tym dodatkowych elementów decydujących o niemożliwości podziału ładunku w postaci niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, a co za tym idzie poprzez błędne uznanie, że przewóz przez skarżącą pojazdem nienormatywnym ładunku w postaci 324 sztuk bębnów stalowych, jako warunku utrzymania kontraktu z litewskim kontrahentem, nie stanowi ładunku niepodzielnego, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków;
- 2) art. 140aa ust 1-3 w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca wykonywała przejazd po drogach niezgodnie z warunkami określonymi dla zezwolenia kategorii III przyjmując, iż przewożony ładunek nie stanowił ładunku niepodzielnego;
- 3) art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł tytułem wykonywania przewozu z naruszeniem zezwolenia kategorii III, wobec braku zaistnienia przesłanki do nałożenia ww. kary.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w punktach 1)-3) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 35b p.r.d., zawarty w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przewóz przez skarżącą pojazdem nienormatywnym ładunku w postaci 324 sztuk bębnów stalowych jako warunku utrzymania kontraktu z litewskim kontrahentem, nie stanowi ładunku niepodzielnego, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy przewożone przez spółkę w dniu kontroli towary, czyli 324 sztuki bębnów stalowych o pojemności 200 l każdy odpowiadały ustawowej definicji ładunku niepodzielnego w rozumieniu art. 2 pkt 35b p.r.d. - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie spółka - czy też był to ładunek podzielny, tak jak przyjęły to w swoich rozstrzygnięciach organy inspekcji transportu drogowego, a co zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Odnosząc się do tak zakreślonej istoty sporu na wstępie przypomnieć należy, że definicję ustawową ładunku niepodzielnego zawiera art. 2 pkt 35b p.r.d., stosownie do którego ładunek niepodzielny jest to ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy inspekcji transportu drogowego dokonali prawidłowej wykładni art. 2 pkt 35b p.r.d., a w konsekwencji właściwie ten przepis zastosowali.
Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu, że kontrolowanym pojazdem przewożony był ładunek podzielny. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie zawiera definicji ładunku podzielnego i w tym zakresie należy posiłkować się definicją ładunku niepodzielnego, uznając za ładunek podzielny każdy inny ładunek, tj. ładunek niespełniający warunków uznania go za ładunek niepodzielny. Przesłanka podzielności/niepodzielności ładunku nie ma umownego charakteru, ale jest zdarzeniem ze sfery faktów, wiąże się bowiem z naturą przewożonego towaru.
Zgodnie z art. 2 pkt 35b p.r.d. ładunek niepodzielny jest to ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. Tym samym ładunkiem podzielnym będzie ładunek, który bez niewspółmiernych kosztów lub ryzyka powstania może zostać podzielony na mniejsze ładunki (partie ładunków).
Kategoria niewspółmiernie wysokich kosztów, o której mowa w art. 2 pkt 35b p.r.d., odnosi się do kosztów o szczególnym charakterze ponoszonych np. w związku z demontażem urządzenia (ładunku) w celu podzielenia go na większą ilość ładunków zapewniających normatywność pojazdu, którym ładunek taki jest transportowany, a następnie ponownego montażu urządzenia w celu doprowadzenia go do pierwotnego stanu. Kategoria ta nie odnosi się zatem do zwykłych kosztów przewozu wynikających ze zwykłego, prostego podziału przewożonego ładunku. Odmienne podejście prowadziłoby do uznania za ładunek niepodzielny każdego ładunku, którego przewóz w częściach powodowałby powstanie dodatkowych kosztów transportu. W sytuacji takiej za ładunek niepodzielny należałoby uznać zatem każdy przewożony ładunek powodujący nienormatywność pojazdu, co w konsekwencji zaprzeczałoby sensowi wprowadzania do systemu prawa przepisów powodujących rozróżnienie ładunków na ładunki podzielne i niepodzielne.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że ustawodawca w art. 2 pkt 35b p.r.d. powiązał niewspółmiernie wysokie koszty lub ryzyko powstania szkody z podziałem ładunku, nie zaś z wykonaniem przewozu. Odwołał się w tym zakresie do obiektywnych cech i właściwości ładunku, a nie subiektywnego kryterium opłacalności samego przewozu dla przedsiębiorcy. Przyjmując sposób wykładni spornych przepisów zaproponowany przez skarżącą należałoby zaakceptować fakt, że sens pojęciu "niewspółmiernie wysokie koszty" nadawałyby w stosunku obligacyjnym strony umowy, a organ nie miałby możliwości tych okoliczności - w ramach posiadanych kompetencji - zweryfikować i podważyć.
Zatem, nie ma racji skarżąca kasacyjnie spółka podnosząc, że przewożony ładunek był niepodzielny, gdyż nie można było podzielić ze względu na niewspółmiernie wysokie koszty lub ryzyko powstania szkody wynikające z warunku utrzymania kontraktu z podmiotem litewskim polegającego na konieczności dostarczenia jednorazowo bębnów stalowych o łącznej pojemności około 65.000 litrów, tj. w przedmiotowej sprawie nie mniej i nie więcej niż 324 sztuki bębnów stalowych o poj. 200 l każdy. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie względy ekonomiczne nie mają znaczenia dla oceny podzielności ładunku.
W konsekwencji, chybione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 140aa ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d.
Bowiem Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów o zasadności nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny wskazując, że zatrzymany 15 października 2015 r. zespół pojazdów był pojazdem nienormatywnym z uwagi na przekroczenie o 0,75 m dopuszczalnej długości pojazdu wraz z przyczepą.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.