Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1419/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy.
Dnia [...] października 2013 r. na drodze krajowej nr [...] (okolice miejscowości K.) zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...], do którego sprzężona została przyczepa marki [...] nr rej. [...], którymi kierował H. C. Wykonywał on międzynarodowy transport drogowy rzeczy na trasie: L.-K. ([...]) w imieniu A. sp. z o.o. Przedmiotem przewozu było 522 sztuki bębnów stalowych o łącznej wadze 5.342 kg. W wyniku pomiarów przeprowadzonych w trakcie kontroli ustalono, że długość zespołu pojazdów zatrzymanego do kontroli wynosiła 19,5 m, co przekracza dopuszczalne parametry (tj. 18,75 m). Stwierdzono nadto, że przewóz odbywał się pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI ładunków inny niż ładunek niepodzielny. Organ zmienił następnie kwalifikację prawną czynu na wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII oraz naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii VII ładunków innych niż ładunek niepodzielny, gdy naciski jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż 10%.
Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. WITD nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1.000 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania GITD decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie, decyzją z [...] grudnia 2014 r. WITD umorzył postępowanie w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII, a pismem z [...] grudnia 2014 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WITD decyzją z [...] stycznia 2015 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny, wskazując, że zatrzymany [...] października 2015 r. zespół pojazdów był pojazdem nienormatywnym z uwagi na przekroczenie o 0,75 m dopuszczalnej długości pojazdu wraz z przyczepą.
GITD po rozpatrzeniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymał ją w mocy. Organ wskazał, że przewóz w niniejszej sprawie dotyczył ładunku podzielnego w postaci 522 bębnów stalowych, a przejazd odbywał się na podstawie zezwolenia kategorii III nr [...] na przejazd pojazdem nienormatywnym, ważnym od 29 kwietnia 2013 r. do 29 kwietnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej "P.r.d.", zabroniony jest przewóz pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Organ nie podzielił stanowiska Spółki, zgodnie z którym przewożony ładunek był ładunkiem niepodzielnym ze względu na znaczne koszty przewiezienia go "na raty".
Zaznaczył, że względy ekonomiczne nie mają znaczenia dla oceny podzielności ładunku. Zauważył także, że dokonanie załadunku mniejszej ilości bębnów nie spowodowałoby przekroczenia dopuszczalnej długości kontrolowanego pojazdu. Organ odwoławczy stwierdził prawidłowość kwalifikacji naruszenia dokonanej przez organ I instancji. Zdaniem organu, z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem normatywnym. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, bowiem stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 1 P.r.d. jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. Organ nie dopatrzył się także przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 P.r.d. i uznał, że Spółka nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak wymaganego zezwolenia.
GITD wyjaśnił, że obowiązki związane z przejazdem wynikają z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa i są tożsame dla wszystkich uczestników związanych z wykonywanym przejazdem. Wskazał, że obowiązki te określają m.in. warunki techniczne pojazdu i związane z nimi parametry normatywne kontrolowanego pojazdu, warunki związane z uzyskaniem określonej kategorii zezwolenia, czy kwestie podzielności ładunku i wynikającą z tego faktu możliwość uzyskania określonej kategorii zezwolenia. Regulacje te wyznaczają więc zbiór nakazów i zakazów, którymi powinien się kierować podmiot wykonujący przejazd, aby nie doszło do nienormatywności pojazdu. Nie dostosowanie się do nich przesądza o braku należytej staranności, jak również o wpływie na powstałe naruszenie. Między zachowaniem Spółki a stwierdzonym naruszeniem istnieje zatem normalny i bezpośredni związek przyczynowy. GITD podkreślił również, że w sprawie nie zaszła możliwość uwolnienia się Spółki od odpowiedzialności, gdyż nie wystarczy zakwestionować braku wpływu na powstanie naruszenia, musi on natomiast zaistnieć realnie.
WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., oddalił skargę Spółki na decyzję GITD. Wskazał, że w sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia organów dotyczące przekroczenia przez kontrolowany pojazd (zespół pojazdów) norm długości, tj., że doszło do ich przekroczenia o 0,75 m (19,5 m przy dopuszczalnej normie 18,75 m). Ustalona długość zespołu pojazdów z ładunkiem w dniu [...] października 2013 r. obligowała zatem wykonującego przejazd do posiadania zezwolenia kategorii III. Skarżąca legitymowała się takim zezwoleniem (ważnym w okresie 29 kwietnia 2013 r. - 29 kwietnia 2014 r., czyli także w dniu kontroli), z tym że nie mogło ono odnieść skutku w tej sprawie, jako że uprawniało do przejazdu pojazdem niernormatywnym o określonych parametrach wyłącznie w przypadku przewozu ładunku niepodzielnego.
Sąd podkreślił, że spór pomiędzy organem a stroną sprowadza się do tego, czy przewożone przez Spółkę w dniu kontroli towary (czyli 522 sztuki bębnów stalowych) odpowiadały ustawowej definicji ładunku niepodzielnego - jak twierdzi strona, czy też był to ładunek podzielny, tak jak przyjęły to w swoich rozstrzygnięciach organy inspekcji transportu drogowego. Organ wskazał w tym zakresie, że ładunek 522 sztuk bębnów stalowych był z całą pewnością ładunkiem podzielnym, a względy ekonomiczne skarżącego (mniejszy zysk) nie mają znaczenia dla oceny podzielności ładunku.
Sąd to stanowisko podzielił. W jego ocenie, ustawodawca w art. 2 pkt 35b P.r.d. powiązał niewspółmiernie wysokie koszty lub ryzyko powstania szkody z podziałem ładunku, a nie z wykonaniem przewozu. Odwołał się więc w ww. zakresie do obiektywnych cech i właściwości ładunku, a nie subiektywnego kryterium opłacalności samego przewozu dla przedsiębiorcy. Przyjmując sposób wykładni spornych przepisów zaproponowany przez skarżącą należałoby zaakceptować fakt, że sens pojęciu "niewspółmiernie wysokie koszty" nadawałyby w stosunku obligacyjnym strony umowy, a organ nie miałby możliwości tych okoliczności - w ramach posiadanych kompetencji - zweryfikować i podważyć. A zatem przesłanka podzielności/niepodzielności ładunku nie ma umownego charakteru, ale jest zdarzeniem ze sfery faktów. Wiąże się bowiem z naturą przewożonego towaru. Dlatego Sąd uznał, że organ dokonał w sprawie prawidłowej interpretacji art. art. 2 pkt 35b P.r.d., i w konsekwencji - prawidłowej kwalifikacji ładunku stalowych beczek, jako ładunku podzielnego.
Sąd nie podzielił także zastrzeżeń skarżącej co do dopuszczalności zmiany przez organ kwalifikacji prawnej naruszenia opisanego w protokole kontroli z [...] października 2013 r. W obu przypadkach podstawę ustaleń faktycznych stanowił bowiem ten sam protokół z kontroli.
A. sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyło skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, kwestionującą go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) art. 2 pkt 35b P.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca powiązał definicję ładunku niepodzielnego z fizycznym podziałem ładunku sensu stricto, nie uwzględniając przy tym dodatkowych elementów decydujących o niemożliwości podziału ładunku w postaci niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, a co za tym idzie poprzez błędne uznanie, że przewóz przez nią pojazdem nienormatywnym ładunku w postaci 324 sztuk bębnów stalowych, jako warunku utrzymania kontraktu z [...] kontrahentem, nie stanowi ładunku niepodzielnego, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków,
- 2) art. 140aa ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 2 P.r.d. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że wykonywała przejazd po drogach niezgodnie z warunkami określonymi dla zezwolenia kategorii III, przyjmując, że przewożony ładunek nie stanowił ładunku niepodzielnego,
- 3) art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 P.r.d. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nałożeniu na nią kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł tytułem wykonywania przewozu z naruszeniem zezwolenia kategorii III, wobec braku zaistnienia przesłanki do nałożenia ww. kary
Na podstawie powyższego Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości, merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co oznacza, że skarżąca nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w punktach 1 - 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 35b P.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przewóz przez skarżącą pojazdem nienormatywnym ładunku w postaci 522 sztuk bębnów stalowych (skarga kasacyjna omyłkowo wskazuje na liczbę 324 sztuk), jako warunku utrzymania kontraktu z [...] kontrahentem, nie stanowi ładunku niepodzielnego, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy przewożone przez spółkę w dniu kontroli towary, czyli 522 sztuki bębnów stalowych odpowiadały ustawowej definicji ładunku niepodzielnego w rozumieniu art. 2 pkt 35b P.r.d. - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie spółka - czy też był to ładunek podzielny, tak jak przyjęły to w swoich rozstrzygnięciach organy inspekcji transportu drogowego, a co zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Odnosząc się do tak zakreślonej istoty sporu przypomnieć należy, że definicję ustawową ładunku niepodzielnego zawiera art. 2 pkt 35b P.r.d., stosownie do którego ładunek niepodzielny jest to ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy inspekcji transportu drogowego dokonały prawidłowej wykładni art. 2 pkt 35b P.r.d., a w konsekwencji właściwie ten przepis zastosowano.
Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu, że kontrolowanym pojazdem przewożony był ładunek podzielny. Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zawiera definicji ładunku podzielnego i w tym zakresie należy posiłkować się definicją ładunku niepodzielnego, uznając za ładunek podzielny każdy inny ładunek, tj. ładunek niespełniający warunków uznania go za ładunek niepodzielny. Przesłanka podzielności/niepodzielności ładunku nie ma umownego charakteru, ale jest zdarzeniem ze sfery faktów, wiąże się bowiem z naturą przewożonego towaru. Zgodnie z art. 2 pkt 35b P.r.d. ładunek niepodzielny jest to ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. Tym samym ładunkiem podzielnym będzie ładunek, który bez niewspółmiernych kosztów lub ryzyka powstania może zostać podzielony na mniejsze ładunki (partie ładunków).
Kategoria niewspółmiernie wysokich kosztów, o której mowa w art. 2 pkt 35b P.r.d., odnosi się do kosztów o szczególnym charakterze ponoszonych np. w związku z demontażem urządzenia (ładunku) w celu podzielenia go na większą ilość ładunków zapewniających normatywność pojazdu, którym ładunek taki jest transportowany, a następnie ponownego montażu urządzenia w celu doprowadzenia go do pierwotnego stanu. Kategoria ta nie odnosi się zatem do zwykłych kosztów przewozu wynikających z prostego podziału przewożonego ładunku. Odmienne podejście prowadziłoby do uznania za ładunek niepodzielny każdego ładunku, którego przewóz w częściach powodowałby powstanie dodatkowych kosztów transportu. W sytuacji takiej za ładunek niepodzielny należałoby uznać zatem każdy przewożony ładunek powodujący nienormatywność pojazdu, co w konsekwencji zaprzeczałoby sensowi wprowadzania do systemu prawa przepisów powodujących rozróżnienie ładunków na ładunki podzielne i niepodzielne.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji słusznie uznał, że ustawodawca w art. 2 pkt 35b P.r.d. powiązał niewspółmiernie wysokie koszty lub ryzyko powstania szkody z podziałem ładunku, nie zaś z wykonaniem przewozu. Odwołał się w tym zakresie do obiektywnych cech i właściwości ładunku, a nie subiektywnego kryterium opłacalności samego przewozu dla przedsiębiorcy. Przyjmując sposób wykładni spornych przepisów zaproponowany przez skarżącą należałoby zaakceptować fakt, że sens pojęciu "niewspółmiernie wysokie koszty" nadawałyby w stosunku obligacyjnym strony umowy, a organ nie miałby możliwości tych okoliczności - w ramach posiadanych kompetencji - zweryfikować i podważyć.
Zatem, nie ma racji skarżąca kasacyjnie spółka podnosząc, że przewożony ładunek był niepodzielny, gdyż nie można było go podzielić ze względu na niewspółmiernie wysokie koszty lub ryzyko powstania szkody wynikające z warunku utrzymania kontraktu z podmiotem [...] polegającym na konieczności dostarczenia jednorazowo bębnów stalowych w ilości 252 szt. o pojemności 200 l i 270 szt. o pojemności 60 l. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie względy ekonomiczne nie mają znaczenia dla oceny podzielności ładunku.
Skutkiem zaaprobowania przez Naczelny Sąd Administracyjny pojęcia niepodzielności ładunku zaprezentowanego przez organy, uznanego przez Sąd I instancji jest uznanie za chybione zarzutów naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 140aa ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 2 P.r.d.
Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów o zasadności nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-VI ładunków innych niż ładunek niepodzielny wskazując, że zatrzymany [...] października 2015 r. zespół pojazdów był pojazdem nienormatywnym z uwagi na przekroczenie o 0,75 m dopuszczalnej długości pojazdu wraz z przyczepą.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).