Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3548/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę G. M., uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd w dniu 26 września 2011 r. o godz. 21:51:36 czasu UTC po drodze ekspresowej S3 na odcinku węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniu 26 września 2011 r. o godz. 21:51 na drodze ekspresowej S3 na odcinku węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól miał miejsce incydent zanotowany przez bramownicę kontrolną nr S03_0291,9_PEF_0(120), służącą do naliczania opłaty elektronicznej. W momencie przejazdu przez tę bramownicę zespołu pojazdów prowadzonego przez skarżącego i składającego się z samochodu ciężarowego (nr rej. [...]) oraz przyczepy ciężarowej (nr rej. [...]) nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd po drogach krajowych, skoro w momencie zdarzenia nie było komunikacji pomiędzy skanerem urządzenia kontrolnego a urządzeniem viaBox (nr [...]) znajdującym się w kontrolowanym pojeździe, jak również nie zadeklarowano przyczepy (co powinno nastąpić poprzez zmianę przez kierującego systemu pracy urządzenia na pojazd podlegający opłacie, tj. powyżej 3,5 tony do 12 ton).
Skarżący podkreślił, że nie wiedział o źle ustawionym urządzeniu viaBox (tj. ustawionym na sam pojazd do 3,5 tony), ponieważ w instrukcji, którą otrzymał wraz z urządzeniem nie było nic napisane o konieczności przełączenia urządzenia na tryb "pojazd plus przyczepa". Skarżący oświadczył również, że zgodnie z załączoną do urządzenia ulotką przed każdym wyjazdem sprawdzał, czy urządzenie funkcjonuje prawidłowo i znajdują się na jego koncie pieniądze. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, m.in. zwracając się o wyjaśnienia do podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat, tj. Kapsch Telematic Services Spółki z o.o. Podmiot ten wskazał, że: 1) w momencie przejazdu pojazdu samochodowego o nr rej. [...] w dniu 26 września 2011 r. opłata za przejazd nie została uiszczona, 2) użytkownik nie składał reklamacji w związku z niepoprawnym działaniem urządzenia viaBox, 3) umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, 4) do każdego urządzenia viaBox została dołączona instrukcja obsługi, natomiast nie została wydana instrukcja uzupełniająca.
Ponadto zeznający w charakterze świadka R. S. (kierownik Centrum Obsługi Klienta Kapsch Telematic Services Sp. z o.o.) zeznał m.in., że: 1) przyczyną nieuiszczenia opłaty elektronicznej był brak zmiany trybu pracy urządzenia viaBox z pojazdu lekkiego (poniżej 3,5 tony) na pojazd ciężki (powyżej 3,5 t), 2) powodem braku komunikacji mogło być niewłaściwie zamontowane urządzenie viaBox, przy czym ustawienie tego urządzenia na tryb bez zadeklarowanej przyczepy nie wpływa na brak komunikacji. Świadek załączył także ostateczną wiążącą odpowiedź Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., z której wynika, że: 1) powodem niepobrania opłaty elektronicznej za wskazany przejazd był brak zmiany trybu pracy (z poniżej 3, 5 t na powyżej/równa się 3, 5 t) przez użytkownika na urządzeniu viaBox lub brak urządzenia w pojeździe, 2) instrukcja obsługi wraz z instrukcją uzupełniającą dołączana była do każdego urządzenia viaBox wydawanego w punktach obsługi klienta przy rejestracji urządzenia, od początku działania systemu, 3) z początkiem września do urządzenia dołączana była nowa instrukcja zawierająca informacje z pierwszej instrukcji oraz instrukcji uzupełniającej.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję wydaną w I instancji w zakresie nałożenia na skarżącego wskazanej wyżej kary pieniężnej. Organ odwoławczy uznał bowiem, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił uwagę, że przed wystąpieniem pierwszego naruszenia skarżący poruszał się z urządzeniem viaBox ustawionym na tryb z przyczepą, a zatem operował urządzeniem w sposób prawidłowy, a zatem późniejsze wystąpienie naruszeń było wynikiem nieprawidłowego operowania przełącznikiem przez kierowcę.
Odnosząc się do kwestii braku komunikacji z urządzeniem viaBox, organ wyjaśnił, że odnotowanie takiego komunikatu prawdopodobnie było spowodowane nieprawidłowym zamontowaniem urządzenia viaBox, w wyniku czego opłata elektroniczna nie mogła być pobrana. Organ podkreślił również, że operator w niniejszej sprawie jako powód niedobrania opłaty wskazał brak zmiany trybu pracy na urządzeniu viaBox.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzje wydane w obu instancjach administracyjnych w tej sprawie naruszają prawo.
Sąd uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego: 1) nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej "k.p.a.") i nie wykazał przy tym należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 2) zebrane w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a., 3) i w konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem WSA, wprawdzie odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, niemniej jednak nie można podzielić poglądu, że przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, zwłaszcza jeżeli przyczyny te mogą leżeć po stronie operatora systemu.
W ocenie Sądu, dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej skarżącego decydujące znaczenie ma okoliczność, jakiej treści pouczenie w zakresie uiszczania opłat za przejazd drogą krajową bądź autostradą otrzymał skarżący oraz dlaczego urządzenie viaBox nie nawiązywało komunikacji z bramownicą.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący konsekwentnie podnosił w toku postępowania administracyjnego, że nie mógł dokonać zapłaty za przejazd z uwagi na błędne pouczenie o działaniu urządzenia viaBox. Natomiast organ administracji uznał, że brak komunikacji z urządzeniem viaBox był spowodowany nieprawidłowym zamontowaniem tego urządzenia, jednak organ nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie rozbieżności co do przyczyn braku komunikacji z urządzeniem viaBox, lecz uznał za wystarczające stanowisko Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. Tym samym - w ocenie WSA - organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd podkreślił również, że rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem takich ustawodawca nie przewidział, lecz ustalenie czy skarżący w ogóle podlegał karze. Zdaniem WSA, biorąc pod uwagę bardzo dotkliwe skutki finansowe takiej decyzji, powyższe okoliczności powinny być udowodnione w sposób nie budzący wątpliwości.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ przyjął nieprawidłowy sposób rozumienia przepisów, pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak pełnej wysokości opłaty. Sąd uznał, że wykładnia art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, iż karze podlega "przejazd po drodze krajowej", natomiast przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzania kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył wspomniany przepis, nakładając na skarżącego kilkakrotnie karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie skarżący został kilkakrotnie ukarany za jeden czyn polegający na przejeździe płatnym odcinkiem drogi ekspresowej S3 węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól w dniu 6 września 2011 r. bez wniesienia opłaty elektronicznej, z uwagi na liczbę tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku drogi, podczas gdy na skarżącego nałożona została wyłącznie jedna kara za wskazane naruszenie, tj. za przejazd tym konkretnym płatnym odcinkiem drogi ekspresowej S3 węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól w dniu 26 września 2011 r., bez uiszczenia opłaty elektronicznej, które to naruszenie zostało zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat o godzinie 21:51:36 czasu UTC przez jedną tylko bramownicę kontrolną;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie zebrał i nie ocenił należycie całego materiału dowodowego w sprawie, albowiem nie wyjaśnił okoliczności, o jakiej treści pouczenie w zakresie uiszczania opłat elektronicznych za przejazd drogą krajową otrzymał skarżący oraz dlaczego urządzenie viaBox nie nawiązywało komunikacji z bramownicą, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób niewątpliwy wynikało, że fakt braku komunikacji urządzenia z bramownicami do poboru opłat mógł być spowodowany wyłącznie okolicznością nieobecności urządzenia w pojeździe podczas przejazdu lub jego niewłaściwym umiejscowieniem (co potwierdziły ustalenia kontroli drogowej), uniemożliwiającym nawiązanie komunikacji, skoro takowej nie było, albowiem sam brak zmiany trybu pracy (z poniżej 3,5 tony na powyżej/równa się 3,5 tony) przez użytkownika nie skutkowałby w żadnym razie całkowitym brakiem komunikacji pomiędzy urządzeniem viaBox a bramownicą, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, a jedynie samym tylko niepobraniem opłaty, na co wbrew wątpliwościom Sądu wskazywały jednoznaczne wyjaśnienia spółki Kapsch Telematic Services i zeznania jej pracownika, wobec czego organ słusznie przyjął, że skarżący podlegał karze za stwierdzone naruszenie;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił należycie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, gdyż ustawodawca takowych nie przewidział, lecz ustalenie czy skarżący w ogóle podlegał karze, czego organ nie uczynił, podczas gdy z materiału dowodowego i okoliczności sprawy wynikało, że do naruszenia doszło wskutek braku komunikacji urządzenia viaBox z bramownicą do poboru opłat zainstalowaną na odcinku drogi ekspresowej S3 węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól w dniu 26 września 2011 r., które mogło być spowodowane wyłącznie zaniedbaniem skarżącego polegającym na braku urządzenia w pojeździe lub jego niewłaściwym umiejscowieniem, a nie samą tylko jego nieprawidłową obsługą, wobec czego skarżący podlegał odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i w sposób nieuprawniony dopuścił się kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe odcinkiem drogi ekspresowej S3 węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól w dniu 26 września 2011 r. w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, podczas gdy skarżącemu wymierzona została tylko jedna kara pieniężna za wskazane naruszenie, tj. jeden przejazd danym odcinkiem drogi ekspresowej S3 węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól, określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.), który miał miejsce w dniu 26 września 2011 r. o godzinie 21:51:36 czasu UTC i co odpowiadało dyspozycji normy prawnej zamieszczonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych;
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, z jednej strony, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów, z drugiej zaś stwierdzenie, że karze w trybie tych przepisów w ogóle nie podlega takie zaniedbanie kierującego pojazdem, który poprzez niewłaściwe zamontowanie bądź brak urządzenia viaBox w pojeździe doprowadza do braku komunikacji tego urządzenia z systemem poboru opłat, przez co nie dochodzi do jej uiszczenia za przejazd danym odcinkiem drogi krajowej.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością złożonego środka odwoławczego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego stwierdził, że wnosi i wywodzi jak w skardze kasacyjnej. Natomiast pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, dodając (z ostrożności procesowej), że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej wnosi o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania z uwagi na trudną sytuację materialną strony.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, jak i mających wpływ na wynik sprawy zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Istota wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii wymagających rozstrzygnięcia. Pierwsza dotyczy stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nakładając na skarżącego kilkakrotnie karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na sankcyjny charakter tego przepisu nie jest możliwa jego dowolna wykładnia.
Rzecz jednak w tym, że Sąd pierwszej instancji nie podjął nawet próby wykazania, iż taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej na skarżącego została nałożona kara z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu 26 września 2011 r. o godz. 21:51 na drodze ekspresowej S3 na odcinku węzeł Sulechów - węzeł Nowa Sól (bramownica kontrolna nr S03_0291,9_PEF_0(120)). Z zebranego zaś w sprawie materiału dowodowego, w tym z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, aby na skarżącego została nałożona jakaś inna kara pieniężna za przejazd w dniu 26 września 2011 r. na tym samym płatnym odcinku drogi ekspresowej. Zresztą rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie samodzielnych ustaleń czy określony stan faktyczny (przejazd autostradą czy drogą ekspresową bez uiszczenia opłaty elektronicznej) miał miejsce, lecz kontrola w ramach złożonej skargi kasacyjnej prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.
Podkreślić przy tym należy, iż w sytuacji gdyby się okazało, iż organ nałożył na skarżącego "kilkakrotnie karę pieniężną za jeden przejazd danym odcinkiem drogi", to zbędne byłyby rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące niewyjaśnienia przez organ innych "okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy". Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził "(...) iż rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 udp., albowiem jak słusznie zauważył organ takich ustawodawca nie przewidział, lecz ustalenie czy skarżący w ogóle podlegał karze".
Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.
Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednak na żadne uchybienia organu w zakresie ustaleń niezbędnych do zastosowania art. 13k ust. 1 omawianej ustawy.
Zamiast tego Sąd pierwszej instancji uznał działanie organu "za niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego", gdyż pomimo rozbieżności co do przyczyn braku komunikacji z urządzeniem viaBox, organ nie podjął działań mających na celu ich wyjaśnienie, uznając stanowisko Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. za wystarczające.
Według tego ostatniego stanowiska powodem niepobrania opłaty elektronicznej za wskazany przejazd był brak zmiany trybu pracy (z poniżej 3,5 t na powyżej/równa się 3,5 t) przez użytkownika na urządzeniu viaBox lub brak urządzenia w pojeździe.
Natomiast w ocenie organu brak komunikacji z urządzeniem viaBox spowodowany był nieprawidłowym zamontowaniem urządzenia viaBox. Położenie luzem urządzenia viaBox na desce rozdzielczej, stwierdzone podczas kontroli spowodowało, że skaner urządzenia kontrolnego nie wykrył obecności urządzenia viaBox w pojeździe.
Jak z powyższego wynika, wyłączną przyczynę nieuiszczenia przez skarżącego wymaganej opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi ekspresowej stanowił brak komunikacji urządzenia viaBox z bramownicą systemu poboru opłat.
Dla Sądu pierwszej instancji sam fakt braku tej komunikacji nie mógł stanowić wystarczającej przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił należycie, czy ten brak komunikacji był spowodowany "brakiem zmiany trybu pracy urządzenia", o jakim mowa w stanowisku Spółki Kapsch Telematic, czy też nieprawidłowym zamontowaniem urządzenia viaBox.
Rozważając powyższe rozbieżności Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do konsekwencji jakie może spowodować ustalenie przez organ przyczyn braku komunikacji urządzenia znajdującego się w pojeździe z bramownicą rejestrującą przejazd.
Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji zarzucając organowi brak wyczerpującego zebrania i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie podał, czy uzupełnienie tego materiału dowodowego we wskazanych przez Sąd kierunkach będzie miało znaczenie dla ustalenia, czy skarżący podlegał karze.
Sąd pierwszej instancji sam przecież już wcześniej przyznał, iż "rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 udp., albowiem takich ustawodawca nie przewidział".
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że ze względu na okoliczności tej sprawy stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.