Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2018r. o sygn. akt VI SA/Wa 716/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA bądź Sąd I instancji) oddalił skargę B. S. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia 5 lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego ze środków budżetu państwa.
Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 7 kwietnia 2017r. B. S. zwróciła się do Ministra Sportu i Turystyki z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pieniężnego ze środków budżetu państwa na podstawie art. 36 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o Sporcie (Dz. U z 2018 r., poz. 1263). Minister Sportu i Turystyki, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 1 czerwca 2017r. na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie w związku z art. 104 § 1 ustany z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), odmówił przyznania B. S. świadczenia pieniężnego ze środków budżetu państwa. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że załączona do wniosku Informacja o Osobie z Krajowego Rejestru Karnego zawiera informację o skazaniu skarżącej przez North London Magistrates Court (Wielka Brytania) prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo. Organ nie uwzględnił przesłanej opinii Kancelarii Prawnej IMD Solicitors LLP, w której wskazano, iż zarówno w świetle prawa brytyjskiego jak i polskiego skazanie strony powinno ulec zatarciu i być uznawane za niebyłe ponieważ w brytyjskim systemie ECRIS skarżąca figuruje jako osoba karana.
Tym samym strona nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 36 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie tj. braku skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo. Na skutek wniesionego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia 5 lutego 2018r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1, 2 i 4 ustawy o sporcie uchylił decyzję z dnia 1 czerwca 2017r. i orzekł o przyznaniu B. S. świadczenia pieniężnego ze środków budżetu państwa w terminie od miesiąca lutego 2018 roku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Sportu i Turystyki wyjaśnił, że rozstrzygnięcie postępowania w niniejszej sprawie zależało od przedstawienia przez stronę odpowiednich dokumentów potwierdzających jednoznacznie, że strona nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstw o skarbowe. Organ wskazał, że zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o opinię, czy załączony przez skarżącą dokument sądu brytyjskiego w myśl polskich przepisów dowodzi spełnienia przesłanki braku skazania B. S. prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe i czy w kontekście uregulowań prawa polskiego B. S. mogłaby być uznawana za osobę skazaną prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo bądź umyślne przestępstwo skarbowe.
Departament Współpracy Międzynarodowej i Praw Człowieka w Ministerstwie Sprawiedliwości wskazał, że partnerzy europejscy przekazują polskiemu rejestrowi karnemu informację o skazaniu w trybie Decyzji Ramowej Rady 2008/675/WSiSW z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie uwzględniania w nowym postępowaniu karnym wyroków skazujących zapadłych w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Ponadto wskazano, że do organu stosującego ustawę o sporcie należy ocena, czy pomimo nie zawarcia w niej odpowiednika art. 114a k.k. wdrażającego do prawa polskiego ww. Decyzję Ramową, przez "skazanie" w rozumieniu art. 36 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie, należy rozumieć także skazanie przez sąd państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Strona podkreśliła, że istotnym zagadnieniem w sprawie jest okoliczność, czy w kontekście wyroku sądu brytyjskiego, na podstawie którego prowadzone wobec niej postępowanie karne zostało warunkowo umorzone, można mówić o skazaniu prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo, lub umyślne przestępstwo skarbowe. Postępowanie karne zostało warunkowo umorzone na mocy ww. wyroku na okres próby wynoszący 12 miesięcy, a termin ten upłynął, wobec czego postępowanie nie zostało podjęte w tym okresie i nie może zostać już podjęte. Skarżąca jednoznacznie zakwalifikowała orzeczenie sądu brytyjskiego jako wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne, co prowadzi do wniosku, że nie jest to - w myśl polskich przepisów oraz ugruntowanej linii orzeczniczej polskich sądów i przedstawicieli polskiej doktryny - wyrok skazujący.
Mając na uwadze wskazane okoliczności organ uznał, że B. S. wykazała spełnienie warunków o których mowa w art. 36 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o sporcie, co uzasadniało przyznanie jej świadczenia pieniężnego ze środków budżetu państwa.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego:
- - art. 36 ust. 2 ustawy o sporcie poprzez błędne jego zastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pieniężnego ze środków budżetu państwa w terminie od miesiąca lutego 2018 roku, a nie od dnia spełniania przez nią przesłanek do uzyskania świadczenia, tj. złożenia wniosku o jego przyznanie oraz spełnienia przesłanek wymienionych w art. 36 ustawy o sporcie.
- - art 36 ust. 5 ustawy o sporcie poprzez uznanie, że wnioskodawczym nie przedłożyła wszystkich dokumentów wymaganych do wykazania spełniania przez nią przesłanek do otrzymania świadczenia pieniężnego z art. 36 ustawy o sporcie, w sytuacji, gdy przedłożone przez nią dokumenty były wystarczające do wykazania spełniania tych przesłanek.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia 5 lutego 2018 roku w części dotyczącej określenia terminu od którego zostało przyznane świadczenia i zobowiązanie organu do przyznania świadczenia na rzecz B. S. od czerwca 2017 roku. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w dniu złożenia wniosku przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, z których wynikało spełnienie przez nią przesłanek na dzień 30 maja 2017 r. tj. na dzień ukończenia przez nią 40-tego roku życia oraz na dzień wydania pierwotnej decyzji tj. 19 czerwca 2017 roku. Dokumenty przedkładane przez skarżącą w późniejszym okresie dotyczyły jedynie wykładni prawa i znaczenia instytucji prawa brytyjskiego - conditional discharge.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2018r. oddalił skargę B. S. na zaskarżoną decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia 5 lutego 2018r.
Uzasadniając oddalenie skargi B. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił że zarzuty skargi są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie dokonane przez Ministra Sportu i Turystyki jest prawidłowe i nie narusza obowiązującego w tym zakresie prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o sporcie świadczenie ze środków budżetu państwa przysługuje osobie, która: 1) zdobyła co najmniej jeden medal na zawodach sportowych, o których mowa w ust;
- 2) ukończyła 40. rok życia;
- 3) nie uczestniczy we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez polski związek sportowy;
- 4) ma obywatelstwo polskie;
- 5) (...);
- 6) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;
- 7) nie była karana dyscyplinarnie za doping w sporcie dyskwalifikacją w wymiarze jednostkowym większym niż 24 miesiące lub więcej niż raz bez względu na jej jednostkowy wymiar. Osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia zobowiązana jest udokumentować, iż spełnia wszystkie warunki uzyskania świadczenia pieniężnego (art. 36 ust. 5 ustawy o sporcie). Sąd wskazał, że ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek udokumentowania, a więc wykazania spełnienia przesłanek za pomocą dokumentu. Przepisy jednak nie precyzują, jakie dokumenty będą wystarczające. Każdorazowo zatem podlegać one będą ocenie ministra właściwego do sprawy kultury fizycznej, będącego organem przyznającym świadczenie. Co do wymogu niekaralności, właściwym dokumentem w tym zakresie jest zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 292 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, każdej osobie przysługuje prawo do uzyskania informacji, czy jego dane osobowe zgromadzone są w tym rejestrze. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca przedstawiła uzyskaną Informację o Osobie z Krajowego Rejestru Karego w której znajdywał się wpis o ukaraniu na podstawie prawomocnego orzeczenia - wyroku sądu brytyjskiego - North London Magistrates Court (sygn. akt. sprawy - 15/2572/126398Y). Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie postępowania w niniejszej sprawie zależało od przedstawienia przez skarżącą odpowiednich dokumentów potwierdzających jednoznacznie, że nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia nie przedstawiła kluczowego orzeczenia sądu brytyjskiego, którego analiza, w kontekście wpisu o ukaraniu w polskim Krajowym Rejestrze Karnym, pozwoliłaby organowi na podjęcie szeregu działań oraz odmienne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Brak przedstawienia orzeczenie sądu brytyjskiego spowodował konieczność zawieszenia postępowania do czasu uzupełnienia przez skarżącą brakującego dokumentu. Dopiero wówczas gdy skarżąca przedstawiła tłumaczenie orzeczenia sądu brytyjskiego sporządzone przez tłumacza przysięgłego, na okoliczność braku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, możliwe było ustalenie, czy załączony dokument sądu brytyjskiego w myśl polskich przepisów dowodzi spełnienia przesłanki braku skazania skarżącej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, czy też w kontekście uregulowań prawa polskiego skarżąca mogłaby być uznawana za osobę skazaną prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo bądź umyślne przestępstwo skarbowe. Jedocześnie po ustaleniu charakteru prawnego ww. dokumentu oraz jego wpływu na sytuację prawną B. S. odpowiedzi wymagało czy na gruncie prawa polskiego orzeczone wobec strony środki karne ulegają zatarciu, a jeśli tak w jakim terminie, a także czy wpis ich dotyczący podlega wykreśleniu. Orzeczenie sądu brytyjskiego nie przesądzało bowiem w sposób jednoznaczny o spełnieniu przez skarżącą przesłanki ujętej w art. 36 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie i wymagało pogłębionej analizy prawnej instytucji prawa brytyjskiego i polskiego. Ostateczny moment przyznania skarżącej świadczenia w przedmiotowej sprawie stanowił więc wynik postępowania rozpoczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 7 ustawy o sporcie świadczenie jest wypłacane co miesiąc przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw kultury fizycznej, począwszy od miesiąca, w którym świadczenie zostało przyznane. Na mocy zaskarżonej decyzji świadczenie pieniężne zostało przyznane skarżącej w terminie od miesiąca lutego 2018 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzje o przyznaniu tzw. "świadczenia olimpijskiego", określonego w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, mają charakter konstytutywny i wpływają na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu mogą one wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw by w trybie powołanych przepisów ustawy o sporcie modyfikować to uprawnienie z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a w tym przypadku przepisy ustawy o sporcie nie upoważniały organu do działania z mocą wsteczną. Sąd wskazał, że aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna (vide: wyroki NSA z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12 i I OSK 1281/12). Decyzje konstytutywne zgodnie z doktryną prawa administracyjnego nie mogą działać wstecz, a mogą jedynie wywoływać skutki na przyszłość (ex nunc). Mając na uwadze, że decyzja ostatecznie przyznająca świadczenie mogłaby wejść do obiegu prawnego w miesiącu lutym 2018 roku, przyznanie świadczenia przed tą datą, byłoby decyzją wywołującą skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc), co w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności przedstawione przez skarżącą w żaden sposób nie podważają zasadności wydania zaskarżonej decyzji, ani też rozstrzygnięcia, jakie w niej zapadło. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i właściwie zastosował obowiązujące przepisy prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła B. S. zarzucając naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 1 ustawy o sporcie poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o przyznaniu świadczenia pieniężnego ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny i skutkuje powstaniem po stronie uprawnionego prawa do pobierania świadczenia od chwili ostatecznego rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że świadczenie pieniężne ze środków budżetu państwa przysługujące reprezentantom Polski przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter deklaratoryjny;
- - art. 36 ust. 7 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię, ze przepis ten decyduje o dacie przyznania świadczenia oraz konstytutywnym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 4 podczas, gdy przepis ten reguluje jedynie materialno-techniczną czynność wypłaty świadczenia.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosiła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a o uchylenie orzeczenia w całości ewentualnie o jego zmianę poprzez przyznanie skarżącej świadczenia na podstawie art. 36 ustawy o sporcie od 1 czerwca 2017 r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skrzącej na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Uwzględniwszy stanowisko skarżącej kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W tym kontekście należy podkreślić, iż skarga kasacyjna skarżącej B. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego i dokonały prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że decyzja przyznająca świadczenie pieniężne ma charakter konstytutywny, powstanie uprawnienia dla strony do jego otrzymania powstaje dopiero od chwili wydania decyzji, począwszy od miesiąca, w którym świadczenie zostało przyznane. Nie ulega wątpliwości, że decyzja konstytutywna tworzy nowy stan prawny, a żaden przepis ustawy o sporcie nie upoważnia Organu do działania z mocą wsteczną. Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 4 ustawy o sporcie świadczenie przyznaje minister właściwy do spraw kultury fizycznej, w drodze decyzji, na wniosek osoby zainteresowanej i wywiera ona skutki na przyszłość.
W przedmiotowej sprawie dopiero na etapie postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy doszło do prawidłowego udokumentowania przez skarżącą przesłanki wymienionej w art. 36 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie co spowodowało wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Również nie budzi wątpliwości, ze treść normy prawnej zawartej w art. 36 ust. 7 ustawy o sporcie w sposób jednoznaczny określa datę przyznania świadczenia i początek nowego uprawnienia ma więc charakter decyzji konstytutywnej.
W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku – na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.