Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. o sygn. V SA/Wa 848/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "O." Spółki jawnej S. & S. w S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Postanowienie to utrzymało w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek dokonany w dniu [...] grudnia 2011 r. w kwocie 68.500 zł na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.).
Zdaniem Sądu, poniesiony przez skarżącą wydatek związany z zakupem i montażem windy o udźwigu 630 kg nie przyczynia się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracowników, dla których został dokonany. Skarżąca nie wykazała związku pomiędzy dokonanym zakupem a celem, jakiemu służy realizacja przygotowanych dla trzech pracowników niepełnosprawnych indywidualnych programach rehabilitacji. Z programów tych wynika, że pracownicy posiadają umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony z powodu schorzeń narządu ruchu (dwie osoby) oraz z powodu porażenia mózgowego.
W ocenie Sądu organ słusznie wywiódł, że prace dokonane z wykorzystaniem kapitału pochodzącego z zakładowego funduszu należy traktować jako prace inwestycyjne dotyczące obiektu, w którym zatrudnieni są pracownicy skarżącej, nie zaś jako prace mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności trzech pracowników, dla których opracowano IPR. Zasadnicze znaczenie dla zaistniałego w sprawie sporu ma odróżnienie prac, które są wykonywane w ramach indywidualnie opracowanego dla danego pracownika IPR, od prac, które wprawdzie mogą stanowić przystosowanie (udogodnienie) warunków pracy dla osoby niepełnosprawnej, ale nie są związane z usuwaniem indywidualnych ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego IPR. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, by opisany przez skarżącą wydatek został dokonany w ramach IPR opracowanych dla U. K., J. M. oraz T. J. Sąd wskazał, że udźwig windy świadczy o tym, że może ona przewieźć 630 kg lub 8 osób, a więc zdecydowanie więcej niż te, dla których winda została zamontowana.
Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na prowadzeniu O. S.-R.-W. "G." w M., a więc tego rodzaju winda (o udźwigu 630 kg) przede wszystkim będzie służyła dla gości Ośrodka, a nie pracowników zatrudnionych na stanowisku kucharza, pomocnika kucharza oraz obsługi gości hotelowych. Ponadto, kuchnia (w której co do zasady pracuje kucharz i pomocnik kucharza) znajduje się na parterze budynku, natomiast stołówka na pierwszym piętrze. Zdaniem Sądu, w sprawie nie wykazano związku między niepełnosprawnością pracowników a koniecznością zamontowania windy o tak dużym udźwigu.
Co więcej, trudno również dostrzec konieczność poruszania się przez osoby zatrudnione na stanowisku kucharza i pomocnika kucharza po piętrach budynku, skoro kuchnia znajduje się na parterze. Nawet gdyby przyjąć, że osoby te wykonują inne obowiązki (dane z IPR), to zdaniem Sądu mają one charakter okazjonalny i nie wymagają tego rodzaju zakupu (dźwig 8 osobowy). Zatem Sąd stanął na stanowisku, że wydatek ten nie ma żadnego związku z eliminowaniem ograniczeń zawodowych pracowników niepełnosprawnych. Z IPR wynika, że wśród przeciwwskazań dla trzech niepełnosprawnych pracowników wymieniono m.in.: duży wysiłek fizyczny, zakaz dźwigania i noszenia ciężarów, wspinania się, schylania się oraz dłuższego stania i chodzenia. Zdaniem Sądu, praca wskazanych osób w zdecydowanej większości polega na wykonywaniu czynności, co do których są przeciwwskazania określone przez Komisję Rehabilitacyjną. Zatem zakup i montaż dużej 8 osobowej windy nie przyczyni się do wyeliminowania lub zmniejszenia powyższych uciążliwości.
Sąd podkreślił także, że zakup windy nie ma charakteru indywidualnego, gdyż dokonany został dla trzech pracowników. Ponadto, zakup ten w takim samym stopniu ułatwiałby pracę osobom niepełnosprawnych, jak i pełnosprawnym. Wskazani pracownicy niezmiennie od daty zatrudnienia (2006, 2007 i 2008) zatrudnieni są przez Spółkę na tych samych stanowiskach, które zajmują obecnie. Odpowiednio od 2008 r. (dwoje pracowników) i 2010 r. orzeczenia o ich niepełnosprawności nie uległy zmianie. W ramach indywidualnych programów mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika, objętego programem. Natomiast z akt sprawy nie wynika, by poniesiony wydatek w jakikolwiek sposób zmniejszał ograniczenia i dostosowywał stanowiska lub miejsce pracy do potrzeb niepełnosprawnych pracowników.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, sfinansowanie zakupu windy z zakładowego funduszu rehabilitacji było nieuzasadnione i związane jest z udogodnieniem i zwiększaniem efektywności pracy lub także podniesieniem prestiżu Ośrodka, który m.in. zajmuje się rehabilitacją osób niepełnosprawnych. Indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach, nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w przedsiębiorstwie inwestycji. Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, czego nie da się powiedzieć o spornym wydatku.
Zdaniem Sądu, zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale wydatku zgodnego z katalogiem określonym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r., więc nie można było potwierdzić wydatku dokonanego z naruszeniem przepisów prawa i Prezes PFRON, jako organ udzielający pomocy, miał prawo odmówić wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło.
W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów poprzez odmowę uznania za wiarygodne opinii dotyczących zmniejszenia ograniczeń zawodowych, sporządzonych przez wyspecjalizowane jednostki. Organy nie oceniały merytorycznie orzeczeń lekarskich, jedynie kwestionowały zasadność poniesienia określonych wydatków w ramach IPR oraz pod kątem zmniejszenia ograniczeń pracowników, a więc w granicach kompetencji przyznanych im na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia MPPS z 19 grudnia 2007 r. Organ nie jest związany opiniami specjalistów wchodzących w skład komisji rehabilitacyjnej, w zakresie oceny, czy określony wydatek przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika, a zatem czy może być dokonany z ZFRON. Powyższa kompetencja należy do organu, a nie komisji rehabilitacyjnej. Opinie komisji oraz inne ewentualne opinie lekarskie podlegają ocenie organu orzekającego, jak inne dowody w sprawie.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, ustaliły stan faktyczny i dokonały jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. Zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa.
W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "O." Spółka jawna S. & S. w S. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciło niewłaściwe zastosowanie art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/ oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, 12 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 217 k.p.a.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że zakup i montaż dźwigu hydraulicznego przez skarżącą nie miał na celu zmniejszenia indywidualnych ograniczeń zawodowych i dostosowania stanowiska lub miejsca pracy do potrzeb niepełnosprawnych pracowników objętych Indywidualnymi Programami Zdrowotnymi.
Kasator podniósł, że Sąd oddalił skargę pomimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (art. 7, 12 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 217 k.p.a.). Tymczasem odmowa wydania zaświadczenia o pomocy de minimis nie ma żadnego odzwierciedlenia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a zwłaszcza art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/ oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych.
W związku z powyższym, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.
Minister Pracy i Polityki Społecznej złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Strona wnosząca skargę kasacyjną, powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 141 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszej kolejności odwołała się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 12 § 1, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 i 217 tego Kodeksu.
W zarzutach procesowych wskazała także na naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/, § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810).
Przechodząc do oceny powyższych zarzutów należy podkreślić, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody.
Przepis zaś art. 12 § 1 określił zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu, a więc działania w sprawie przez organy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ramach tych przepisów na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, jaki ustalony stan faktyczny sprawy jest niezbędny do jej merytorycznego załatwienia. O tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, a zatem o tym, jakie ustalenia faktyczne są w sprawie czynione, decyduje prawidłowo wyinterpretowana norma prawa materialnego. Ustalony stan faktyczny przez jego zestawienie z hipotezą określonej normy prawnej, rzutuje na zastosowanie prawa materialnego, czyli subsumpcję.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że akta rozpoznawanej sprawy dla potrzeb oceny – czy zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy i czy ocena tego materiału dowodowego została w uzasadnieniu decyzji zaprezentowana zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. jest prawidłowa. Trafnie dał temu wyraz Sąd I instancji, w sytuacji gdy kasator odwołując się do tych przepisów, nie uzasadnił na czym naruszenie ich polega. Odwołanie się kasatora do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania braku poprawnych ustaleń faktycznych i oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego kasator upatruje jedynie w innej ocenie tych samych dowodów. Obowiązkiem kasatora było w tym zarzucie wykazanie, jaki wpływ miały na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Zredagowane przy tym zarzuty prawa materialnego nie mogą bowiem zwalczać ustaleń faktycznych. O ile strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.
Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktów. Brak wykazania innych dowodów, które mogłyby w sposób radykalny zmienić ustalenia faktyczne poczynione w sprawie oznacza, że strona takimi dowodami nie dysponowała, a ustalony stan faktyczny odpowiada stanowi rzeczywistemu. Konsekwencją tego jest to, że należało przyjąć stan faktyczny jako prawidłowo ustalony. Odwołanie się zaś kasatora w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2014 r. do naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest skuteczne z uwagi na treść art. 183 § 1 tej ustawy. Przepis ten nie daje możliwości rozszerzenia podstaw kasacyjnych po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. Prawo strony zostało ograniczone tylko do przytoczenia nowego uzasadnienia podstawy kasacyjnej na poparcie wcześniej powołanej podstawy kasacyjnej. Ustalony zatem dotychczasowy stan faktyczny należało przyjąć jako prawidłowy i nienaruszający przepisów w omawianym zarzucie. Stanowił zatem polemikę z właściwym stanowiskiem Sądu I instancji.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), z którym kasator łączy naruszenie § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e/ oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810). Chodzi o niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że zakup i montaż dźwigu hydraulicznego nie miał na celu zmniejszenia indywidualnych ograniczeń zawodowych i dostosowania stanowiska lub miejsca pracy do potrzeb niepełnosprawnych pracowników objętych Indywidualnymi Programami Zdrowotnymi.
Wskazać należy, że zaświadczenie potwierdzające charakter pomocy de minimis uzyskanej przez pracodawcę może być wystawione wyłącznie, gdy poniesie on wydatki zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Strona wnioskowała o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 12 lit e/ powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem środki funduszu rehabilitacji przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji, które mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracowników niepełnosprawnych, w ramach których są finansowane koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zasadność poniesionego wydatku musi zatem wynikać wprost z Indywidualnego Programu Zdrowotnego i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany.
Z przedstawionego indywidualnego programu rehabilitacji, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie wynika, aby określony tam wydatek miał związek z niepełnosprawnością pracownika, którego dotyczy. W przedmiotowej sprawie fakt eliminowania ograniczeń zawodowych wynikał z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika poprzez zakup i montaż dźwigu hydraulicznego, a zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika z niepełnosprawnością narządu ruchy, nie ma jednak związku. Niedopuszczalna jest zatem nadinterpretacja celu zdefiniowanego w przepisach i finansowanie zakupu i montażu dźwigu hydraulicznego pod pretekstem wydatków ponoszonych na indywidualny program zdrowotny. Zaświadczenie o pomocy ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale zgodnego z katalogiem określonym w błędnie zakwestionowanych przepisach przez kasatora. Brak przy tym skutecznego zakwestionowania przepisów procesowych powoduje, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie znajduje uzasadnienia. Odmowa wydania zaświadczenia była w pełni uzasadniona.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.