Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 894/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – po rozpoznaniu skargi K.M. – w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. (obecnie: Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O.) z dnia [...] czerwca 2015r. i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w E. z dnia [...] kwietnia 2015r. w przedmiocie kary z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry; w pkt 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 1.237 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan faktyczny, Sąd I instancji stwierdził, że Naczelnik Urzędu Celnego w E., na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r., poz. 612), zwanej u.g.h., wymierzył K.M., karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach: [..]. Utrzymując w mocy tę decyzję, Dyrektor Izby Celnej w O. wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 u.g.h. urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych zakładów, zakładów wzajemnych i gier na automatach dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.
W świetle art. 6 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Wyjątkowo ustawodawca dopuścił prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynem gier w odniesieniu do podmiotów, które posiadają zezwolenie wydane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów (art. 129 ust. 1 u.g.h.). Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej, której wysokość określona została w ust. 2 tego przepisu. Zdaniem organu, art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. ustanawia zasadę nałożenia kary na osoby, które urządzają gry hazardowe w kasynach, gdyż tylko tam mogą być legalnie urządzane, ale bez stosownej koncesji, zezwolenia, czy zgłoszenia albo bez rejestracji automatu.
Natomiast art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. dotyczy obowiązku nałożenia kary pieniężnej na osoby, które urządzają gry na automatach poza kasynami. Organ II instancji wskazał, że skarżący nigdy nie uzyskał, a tym samym, nie posiadał, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a przedmiotowe automaty nie zostały zarejestrowane. Automaty te, jak wyjaśnił organ, są automatami do gier w rozumieniu art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. Gry mają charakter losowy i komercyjny. Wygrana pieniężna wypłacana bezpośrednio przez automaty pozostaje poza sferą oddziaływania grającego, gdyż wynik jest niezależny od jego zdolności, czy umiejętności, jego predyspozycji fizycznych lub intelektualnych. Dostęp do gier jest odpłatny, a działalność nastawiona jest na osiągnięcie zysku. Gra udostępniana była publicznie, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, zarówno w celu pozyskania większej liczby klientów, co wpływa na wysokość osiąganych tam przychodów, jak i bezpośredniego zysku z samych automatów, poprzez wprowadzenie odpłatności za grę.
Organ wyjaśnił, że skarżący, na podstawie umowy z dnia 1 lutego 2014r., wynajął od posiadacza tego lokalu 2m2 powierzchni w celu ustawienia przedmiotowych urządzeń w zamian za czynsz w kwocie 300 zł brutto miesięcznie. Według umowy najemca (skarżący) ponosi pełną odpowiedzialność prawną związaną z funkcjonowaniem i eksploatacją urządzeń. Powyższe czyni skarżącego urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W przypadku urządzania gier chodzi o uruchomienie, czy też organizację i realizację przedsięwzięcia dotyczącego działalności hazardowej w określonym miejscu, przy zastosowaniu ustalonych zasad.
Uwzględniając skargę k.M. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga wniesiona w tej sprawie jest zasadna, lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Wyjaśnił, że skarżący nie legitymuje się zezwoleniem na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które na mocy przepisów przejściowych zawartych w art. 129 ust. 1 u.g.h., uprawniałoby go do urządzania takich gier na automatach w lokalu. Ponadto automaty, na których skarżący urządzał gry, nie posiadały poświadczenia rejestracji, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz.U. z 2012r. poz. 312).
Sąd wskazał, że na mocy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, przy czym urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. W świetle zaś art. 23a ust. 1 i 2 u.g.h., automaty i urządzenia do gier, z wyjątkiem terminali w kolekturach gier liczbowych służących wyłącznie do urządzania gier liczbowych, mogą być eksploatowane przez podmioty posiadające koncesję lub zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub gier na automatach oraz przez podmioty wykonujące monopol państwa, po ich zarejestrowaniu przez naczelnika urzędu celnego. Rejestracja automatu lub urządzenia do gier oznacza dopuszczenie go do eksploatacji. Brak koncesji czy rejestracji automatu - zdaniem Sądu - czyniło wymierzenie kary pieniężnej. Nieprzestrzeganie bowiem tych przepisów przy urządzaniu gier na automatach jest deliktem administracyjnym, sankcjonowanym właśnie taką karą.
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały jednak nieprawidłowej kwalifikacji deliktu popełnionego przez skarżącego do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu). Dla prawidłowego odkodowania znaczenia norm zawartych w art. 89 ust. 1 u.g.h. nie jest – jak argumentował Sąd I instancji - wystarczająca jedynie wykładnia gramatyczna. Opisane w art. 89 u.g.h. delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach.
W świetle art. 6 ust. 1 u.g.h. i art. 23a ust. 1 u.g.h., działalność m.in. w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, a warunkiem dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier jest jego uprzednia rejestracja przez naczelnika urzędu celnego. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu niewątpliwie poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność. To zaś oznacza, że podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami, działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100 % przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.). Skoro nielegalne działanie podmiotu usankcjonowane zostało w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., to kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie.
Za konstatacją taką przemawia także ustalenie w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. kary za delikt opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12.000 zł od każdego automatu, która umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary. Nie sposób – zdaniem Sądu I instancji - przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób. Jednakowe traktowanie tych podmiotów pozostawałoby także w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwalifikacja przyjęta przez organ, czyli wymierzenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w odniesieniu do skarżącego, który nigdy nie legitymował i nie legitymuje się żadnym zezwoleniem, czy też koncesją uprawniającą do urządzania gier na automatach, prowadziłoby, zdaniem Sądu I instancji, do uznania, że naruszenie prawa w tym wypadku polega wyłącznie na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry, a nie na urządzaniu gier bez zezwolenia czy koncesji.
Sąd I instancji stwierdził, iż uchybienie przepisom prawa materialnego, przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., ma wpływ na wynik sprawy, gdyż konieczne jest ustalenie wysokości kary według innych zasad, określonych w art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu, organy winny przeprowadzić stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości tej kary z uwzględnieniem powołanej regulacji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Dyrektor Izby Celnej w O. zarzucił naruszenie przepisów:
- I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez:
błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez uznanie, iż przepis ten został nieprawidłowo zakwalifikowany przez organ do deliktu popełnionego przez skarżącego;
błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., poprzez uznanie, iż przepis ten powinien stanowić podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:
- 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., poprzez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia tego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ, na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu musiałby skargę oddalić, stosując przepis art. 151 p.p.s.a.;
- 2) art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego - czy kara nałożona na skarżącego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. nie będzie wyższa niż kara nałożona na skarżącego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Wskazując na te podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Dyrektora IC została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach tej podstawy został poddany wyrok WSA uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne (art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. przez jego niezastosowanie), WSA jednocześnie przesądził, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry.
Wskazane wyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten w stanie prawnym mającym zastosowanie w tej sprawie stanowił, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a nieuprawniony jest pogląd WSA, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Zauważa przy tym, że zajęte przez WSA stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie, w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął 16 maja 2016 r. uchwałę (II GPS 1/16), stanowiącą w punkcie 2., że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.
W tej sytuacji za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora IC wskazujące na naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. przez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie.
Natomiast za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. Ponadto błędne jest powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który odnosi się do naruszenia przepisów postępowania) z przepisem prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
Nie sposób również uznać, że "brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego" można skutecznie zwalczać przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Wadliwość rozważań WSA w tym zakresie to potencjalna wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, określonego w art. 134 § 2 p.p.s.a.
Oparcie skargi kasacyjnej Dyrektora IC na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę skarżącego i uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak już bowiem wcześniej wskazano, istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a tym samym podlegał karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1804), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie kwotę 2.760 zł, na którą składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (360 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (2.400 zł).