Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 188/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę H. P. na decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [... listopada 2010 r. w przedmiocie przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
I. W dniu 15 maja 2008 r. H. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w przedmiotowym wniosku do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynosiła 6,47 ha a do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPO) wynosiła 1,02 ha.
W dniu 14 października 2008 r. strona zmodyfikowała wniosek i wycofała z dofinansowania część działek.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w części dotyczącej działek objętych korektą wniosku oraz odmówił przyznania płatności uwzględniając sankcje nałożone w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2009 r.
Przedmiotowa decyzja przyznawała jednolitą płatność obszarową (JPO) za rok 2008 do zadeklarowanej powierzchni 6,47 ha (suma powierzchni działek rolnych A,B,D,E,L,Ł oraz części działek rolnych F i K), która wynosiła 2 195,34 zł (6,47 x 339,31 zł/ha zł = 2 195,34 zł). Jednakże od kwoty tej potrącono sankcję nałożoną na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. (kampania 2005 r. – w wysokości 2 999,25 zł), gdyż zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1973/2004 kwota sankcji jest odejmowana od wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu 3 lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej. Pozostała kwota sankcji 803,91 zł została anulowana (2 999,25 – 2 195,34 = 803,91), stosownie do zapisu art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji nr 1973/2004. Powyższe spowodowało, że płatność obszarowa na rok 2008 wynosiła 0 zł i skutkowała odmową jej przyznania.
Tożsama sytuacja wystąpiła w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ).
Do UPO Strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 1,02 ha (suma powierzchni działek rolnych (F1, K1) i należna płatność na rok 2008 wynosiła 274,71 zł (1,02 x 269,32 zł/ha = 274,71 zł). Natomiast do PZ Strona zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 3,43 ha (suma powierzchni działek A,B,D,L) co dawało płatność w wysokości 1 301,86 zł (3,43 x 379,55 zł/ha = 1 301,86 zł). Łącznie kwota dopłat w ramach płatności uzupełniających wyniosła 1576,57 zł, jednakże została pomniejszona o sankcje wynikające ze wskazanej wyżej decyzji w wysokości 3 763,73 zł. Skutkowało to odmową przyznania wnioskowanej płatności i umorzeniem pozostałej kwoty sankcji w wysokości 2 187,16 zł. H. P. złożył odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wniosła o jej zmianę i umorzenie sankcji podnosząc, że została dotknięta klęską żywiołową – podtopieniem działek i budynków. Dodatkowo oświadczyła, że jest osobą niepełnosprawną i samodzielnie nie wypełniała wniosku.
II. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że wystąpienie w gospodarstwie powodzi w roku 2010, jak również okoliczność długoletniego leczenia się wnioskodawczyni, nie stanowi podstawy do odstąpienia od potrącenia z płatności należnych za rok 2008 sankcji nałożonych na mocy decyzji z dnia 19 stycznia 2009 r. (kampania 2005 r.).
Podkreślił, że należne płatności w łącznej kwocie 3 771,91 zł zostały zaliczone na poczet sankcji, a pozostała kwota sankcji (przekraczająca dotację) została anulowana.
- III. Nie zgadzając się z powyższą decyzją H. P. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. W skardze podniosła, że odwołania zostało rozpatrzone przed upływem terminu, do którego zostało odroczone. Oświadczyła ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana bez rozpatrzenia zgłaszanych przez nią argumentów.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 188/11 skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że bezspornym jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008 i odnośnie tego roku organ administracji publicznej nie wykrył rozbieżności pomiędzy obszarami zadeklarowanymi a stwierdzonymi w toku kontroli administracyjnej, które uzasadniałyby odmowę przyznania płatności. Jednakże brak stwierdzonych nieprawidłowości uprawniałby skarżącą do uzyskania pomocy o tyle, o ile nie ciążyłyby na niej sankcje za lata wcześniejsze, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na tej podstawie Sąd stwierdził, iż odmowa przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008 wynikała z faktu nałożenia na skarżącą sankcji na lata 2006-2008 na mocy prawomocnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].
Zatem początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej za rok 2008 w wysokości 2 195,34 została potrącona z kwoty nałożonej sankcji w wysokości 2 999,25 zł, a pozostała różnica w kwocie 803,91 zł została anulowana. Natomiast początkowa kwota płatności uzupełniających za rok 2008 w wysokości 1 576,57 zł została potrącona z kwoty nałożonej sankcji w wysokości 3 763,73 zł, zaś pozostałą kwotę sankcji w wysokości 2.187,16 zł została także anulowana.
W ocenie Sądu organy administracji obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły w tym zakresie podniesionych w skardze przepisów postępowania, a następnie właściwie zastosowały, do tak ustalonego stanu faktycznego, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 października 2004 r. Nr 1973/2004 w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców.
Natomiast w stosunku do uzupełniających płatności obszarowych zasadne było oparcie rozstrzygnięcia administracji o unormowanie przepisu art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników.
Nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącej, że płatności na rok 2008 powinny jej być przyznane, gdyż za w pełni uzasadnione należy uznać potrącenie sankcji z dopłat na rok 2008 - w sposób i kwotach przyjętych przez skarżony organ.
Sąd I instancji nie podzielił również zasadności pozostałych zarzutów, gdyż to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za treść wniosku, niezależnie od tego czy przy jego wypełnieniu korzystał z pomocy osób trzecich. To bowiem strona podpisuje wniosek i figuruje w nim jako osoba ubiegająca się o przyznanie płatności. Korzystanie natomiast przez beneficjenta z pomocy osób trzecich przy wypełnianiu wniosku nie może być poczytywane, jako okoliczność wykluczająca możliwość poniesienia przez niego negatywnych konsekwencji, związanych z zaistnieniem konkretnych nieprawidłowości w treści wniosku. Na wniosku skarżącej znajduje się oświadczenie, z treści którego wynika, że wnioskodawczyni zna zasady przyznawania płatności bezpośrednich oraz jej zobowiązanie dotyczące, m.in. niezwłocznego informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Wniosek wraz z zawartymi w nim zobowiązaniami i oświadczeniami został własnoręcznie podpisany przez skarżącą.
Powyższe dowodzi, że wnioskodawczyni znała zasady przyznawania płatności i miała świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godziła się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Z kolei fakt długotrwałego leczenia się skarżącej, nie może stanowić okoliczności wyłączającej winę w zakresie niespełnienia warunków przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarżąca pomimo przewlekłej choroby oraz niedogodności związanych z nią była w stanie złożyć wniosek o przyznanie płatności i podpisać stosowne oświadczenie. Trudno zatem uznać, iż nie była świadoma swego działania i skutków jakie będzie wywoływało w przyszłości, i to zarówno tych korzystnych dla strony, jak i negatywnych wynikających z jej błędów.
Sąd Instancji podkreślił również zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu. W myśl zaś art. 22 ust. 2 powołanego rozporządzenia wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że ubiegający się znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego lub w części rozpatrywanego wniosku. Oznacza to, iż zbędne jest umorzenie postępowania w zakresie, w jakim wniosek cofnięto. Uchybienie to w ocenie Sądu nie miało jednak wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, tym bardziej, że skarżąca orzeczenia tego nie kwestionowała i nie domagała się przyznania płatności w odniesieniu do wskazanych działek.
V. H. P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez błędną jego wykładnię, to jest brak ustalenia pojęcia winy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca ponosi winę za nieprawidłowości we wniosku,
- - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. c) poprzez brak uwzględnienia naruszenia art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa w zakresie stanu psychicznego skarżącej w chwili składania wniosku oraz art. 9 kpa poprzez brak pouczenia skarżącej o skutkach złożenia nieprawidłowego wniosku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zawarła argumenty na poparcie powyższych zarzutów podkreślając, że Sąd I instancji nie dokonał analizy art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, ze obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.
- VI. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże podniesione zarzuty nie odnoszą się do wydanego wyroku a w szczególności decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji i są następstwem błędnego odczytania wydanych rozstrzygnięć administracyjnych.
Jak podkreślił Sąd I instancji zaskarżona decyzja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym odmówiono przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008 na skutek nałożonych sankcji za lata poprzednie. Nie oznacza to jednak, że wnioskowane płatności na rok 2008 nie zosta ły przyznane. Wręcz przeciwnie zostały przyznane ale pomniejszone o sankcje, które spowodowały, że do wypłaty pozostała kwota 0 zł. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Jak podkreślił Sąd I instancji, decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
Była zatem ostateczna i prawomocna w dacie [...] kwietnia 2010 r. czyli dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, który odwołał się do treści decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2009 r., co nie stanowi jednak uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie ma też wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. została skarżącej doręczona bowiem wniosła od niej odwołanie, które zostało rozpatrzone właśnie decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2010 r. Również, jak wskazał organ odwoławczy, a co uznał za prawidłowe Sąd I instancji potrącenie sankcji znajdowało uzasadnienie w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 r. z dnia 29 października 2004 r. oraz art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni pogląd ten podziela. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo a następnie organy zastosowały do tak ustalonego stanu faktycznego wskazane przepisy prawa, których naruszenia strona nie podniosła w skardze kasacyjnej. Nigdy organy, ani Sąd I instancji nie kwestionowały prawidłowości wniosku do dopłaty na rok 2008. Dowodzi tego treść decyzji i zawarte w nich wyliczenia "kwot początkowych", które odpowiadały przyznanej płatności, a które zostały pomniejszone o sankcje nałożone za błędne wypełnienie wniosku o płatności za rok 2005.
Odmiennie niż w innych sprawach dotyczących płatności za lata 2006 (zobacz wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1888/11) czy 2007 organy administracyjne złożony wniosek uznały za prawidłowy (po uwzględnieniu jego modyfikacji) i określiły początkową kwotę jednolitej płatności obszarowej (JPO) w kwocie 2 195,34 zł, jak i uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) w kwocie 274,71 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w kwocie 1 301,86 zł, łącznie 1576,57 zł. Jednakże przyznane płatności zostały pomniejszone o sankcje nałożone na podstawie wskazanej decyzji dotyczącej kampanii roku 2005, które przewyższały wartościowo kwotę przyznanych płatności na rok 2008 i skutkowały w konsekwencji wydaniem decyzji dla strony negatywnej.
Sama jednak decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. skierowana do skarżącej brzmi "Decyzja nr... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" i taka decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Odmowa przyznania płatności a odmowa wypłaty płatności to nie są pojęcia tożsame, a różnicy tej strona skarżąca nie dostrzega mimo, że organ jednoznacznie wskazał jaka pozostała część sankcji nałożonej za kampanie z roku 2005 została anulowana, gdyż przewyższała kwotę przyznanej dotacji. Dowodem błędnego odczytania decyzji organu administracyjnego, jak i wyroku Sądu I instancji są podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do błędnego sporządzenia wniosku, a która to okoliczność w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.
Stąd skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez stronę wyniku, gdyż wskazane w skardze naruszenia prawa, a w szczególności naruszenie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który w sprawie nie mógł mieć zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjna wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. maja zastosowanie tylko do kosztów postępowania miedzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1384 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Sędzia WSA del. Sędzia NSA Sędzia NSA
Małgorzata Jużków Zofia Przegalińska Zofia Borowicz