Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 329/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę R. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych z sankcjami wieloletnimi.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że R. Z. złożył w dniu [...] lipca 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010.
We wniosku przewidział do zalesienia część działki ewidencyjnej nr [...] położoną w woj. [...], powiecie [...], gminie M., obrębie N., o powierzchni 0,80 ha. Kompleks do zalesienia wykazano we wniosku jako jedną działkę rolną, oznaczoną literą E, którą zadeklarowano we wniosku jako powierzchnia uprawy leśnej - 0,80 ha, stanowiącą podstawę do obliczenia płatności na zalesienie.
W dniu [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Następnie w dniu [...] października 2010 r. złożone zostało oświadczenie strony o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. W dniu [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję, przyznającą R. Z. pomoc na zalesianie do całości zadeklarowanego żądania.
W dniach od [...] do [...] maja 2013 r. na gruncie zalesionym przez wnioskodawcę przeprowadzona została wizytacja, która stwierdziła zalesienie na powierzchni 0,53 ha, przy deklaracji 0,80 ha.
W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Następnie organ w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i odmowie przyznania pomocy na zalesianie z sankcjami wieloletnimi.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym wyniosła 50,94%. Tymczasem zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), jeżeli różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem przekracza 50 %, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. potwierdził poprawność zrealizowanej kontroli, podając, że wykonane pomiary działki rolnej E obejmują deklarowane nasadzenia z roku 2010 zgodnie z planem zalesienia gruntu rolnego. Powyższy pomiar nie uwzględnia natomiast starszych zalesień, które stanowią zwarte, niewielkie kompleksy położone na obrzeżach kontrolowanej działki zalesieniowej. Powyższą sytuację dokumentują załączone do raportu fotografie z widocznymi drzewami wysokości kilku metrów, w wieku co najmniej 5 lub więcej lat. Organ stwierdził, że plan zalesienia nie obejmował sukcesji naturalnej, a przewidywał jedynie nowe nasadzenia lipy i dębu.
Ponadto organ odwoławczy podniósł, że informacje rolnika o pomiarze działki przez uprawnionego geodetę nie mogły stanowić podstawy do zmiany ustaleń z kontroli znajdujących się w raporcie. Na podstawie analizy załączonych szkiców i wykonanych na działce fotografii porównanych z dokumentacją zalesienia można wnioskować o włączeniu do powierzchni zalesienia także powierzchni nieuprawnionych, niestanowiących uprzednio użytku rolnego.
Organ II instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 31 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006 r.), który stanowi, że redukcja nie ma zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, iż nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty.
R. Z. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., podnosząc m.in., że organ nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wziął pod uwagę faktu, że powierzchnia gruntów zalesionych 0,8 ha wynika nie tylko z deklaracji skarżącego opartej na projekcie i obliczeniach sporządzonych przez profesjonalnego geodetę, ale także z oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia (w tym z określoną w planie powierzchnią zalesienia) złożonego przez nadleśniczego Nadleśnictwa M. w dniu [...] października 2010 r., co obligowało organ administracji do rozważenia wiarygodności poszczególnych dowodów i wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących ich przeprowadzenia.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że organy uzasadniły obszernie i precyzyjnie działania kontrolne, które doprowadziły do ustalenia, że skarżący faktycznie zalesił powierzchnię 0,53 ha zamiast deklarowanej 0,80 ha.
W ocenie Sądu I instancji, argumenty dotyczące zaświadczenia z Nadleśnictwa M. o wykonaniu planu zalesienia, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi, bowiem zaświadczenie nadleśnictwa nie dotyczy zagadnienia wielkości powierzchni wykonanego zalesienia. Stanowi ono jedynie potwierdzenie wykonania zalesienia i nie wywiera wiążącego skutku prawnego dla celów ustalenia prawa do płatności w związku z zakwestionowaniem powierzchni uprawy leśnej.
W ocenie Sądu I instancji, również argument, że pomiar został dokonany przez profesjonalistę – geodetę - nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy.
R. Z. zaskarżył wyrok WSA w O. z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 329/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 11, 75, 107 § 1 i § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 10, 11, 75, 107 § 1 i § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania;
- 2. art. 134 § 1 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutu naruszenia art. 7, 8, 10, 11, 77, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez mylne pouczenie skarżącego o możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli sporządzonego w dniu [...] maja 2013 r. dopiero w odwołaniu od decyzji, a także poprzez uczynienie podstawą rozstrzygnięcia pomiarów kontrolnych wykonanych w dniu [...] maja 2013 r. bez wskazania, czy osoby przeprowadzające inspekcję posiadały odpowiednie kwalifikacje i umiejętności do wykonywania czynności tego rodzaju, w jakich warunkach i jakim sposobem przeprowadzono kontrolę na miejscu, bez analiz i wskazania kryteriów wyboru metod oraz urządzeń pomiarowych w celu zapewnienia wymaganej dokładności i wiarygodności kontroli obszarowych, bez wykazania dokumentów poświadczających przydatność i sprawność użytych urządzeń, w tym zaświadczeń określających maksymalne wartości tolerancji dla wykorzystywanego sprzętu w zależności od typu odbiornika GPS oraz bez sporządzenia szkicu pokontrolnego, który pozwoliłby na prześledzenie, czy pomiarom poddana została cała działka określona we wniosku o zalesienie i jakiego dokładnie obszaru dotyczy wskazywana przez inspektorów sukcesja naturalna;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wymienionych powyżej zarzutów skarżącego
Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 429 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest ono wyłączone ze względu na treść art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, podczas gdy wymieniony przepis wymienia jedynie elementy i treść wniosku o przyznanie płatności, nie dotyczy zaś kwestii winy czy odpowiedzialności za nieprawidłowości wykryte po uwzględnieniu wniosku i wdrożeniu programu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że zalesienia oraz pielęgnacji sadzonek dokonano na całym obszarze wytyczonym przez geodetę ustanowionego właśnie w celu wyznaczenia obszaru pod realizację planu urządzenia lasu. Wykonanie zalesiania zgodnie z projektem, a zatem zgodnie z wytyczonym przez geodetę obszarem zalesienia, potwierdzone zostało także w zaświadczeniu nadleśniczego Nadleśnictwa M. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zaświadczenie to nie dotyczy wielkości powierzchni wykonanego zalesienia, bowiem w protokole odbioru z dnia [...] października 2010 r. Nadleśnictwo zaznaczyło wyraźnie, że "zalesieniem objęto część działki nr [...] o powierzchni do zal. 0,8043 ha, położoną w obrębie wsi N., gmina M., województwo [...]. Zalesienie jest zgodne z założeniami planu zalesienia nr [...] z dnia [...].07.2010 wykonanym przez Nadleśnictwo M.".
Skarżący podkreślił także, że organy nie omówiły metodyki wykonania pomiarów kontrolnych, warunków przeprowadzania inspekcji i ich ewentualnego wpływu na ostateczny wynik pomiarów. Inspektorzy ani w trakcie kontroli ani poprzez złożenie odpowiednich dokumentów do akt sprawy nie wykazali posiadania kwalifikacji do wykonywania czynności tego rodzaju. Kontrolerzy nie sporządzili także szkicu pokontrolnego, który pozwoliłby na prześledzenie, czy pomiarom poddana została cała działka określona we wniosku o zalesienie i jakiego dokładnie obszaru dotyczy wskazywana przez inspektorów sukcesja naturalna.
Skarżący podniósł ponadto, że dokonał zalesienia zgodnie z opracowanym planem zalesienia. Jego zachowanie nie wskazuje na to, by w którymkolwiek momencie świadomie zmierzał do naruszenia postanowień planu zalesienia. Nie mając odpowiedniej wiedzy ani sprzętu do wykonania pomiarów i wytyczenia gruntu pod zalesienie, zlecił ich wykonanie osobie trudniącej się zawodowo wykonywaniem czynności tego rodzaju. Zastosował się do wszystkich wytycznych, jakie przy wdrażaniu planu zalesienia otrzymał od wyspecjalizowanych podmiotów, tj. zarówno do wyników prac geodezyjnych jak i zaleceń zawartych w planie zalesienia (w zakresie gatunków drzew w uprawie, ich rozmieszczenia, sposobu pielęgnacji, itp.).
Jednocześnie nie miał żadnych podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia i wskazówki poczynione przez specjalistów. Nie miał świadomości popełnienia błędu, tym bardziej, że kontrole wykonane bezpośrednio po zrealizowaniu zalesienia nie wykazały nieprawidłowości. Dlatego też w opinii skarżącego, brak jest podstaw do przypisania mu którejkolwiek postaci winy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
Wnoszący skargę kwestionuje, w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, sposób i wyniki przeprowadzonej w dniu [...] i [...] maja 2013 r. wizytacji zalesionej działki, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zalesieniu polegające na zawyżeniu deklarowanej powierzchni zalesienia w stosunku do powierzchni faktycznie zalesionej. Te zarzuty były już podnoszone w skardze do Sądu I instancji i Sąd je rozpatrywał, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego właściwy organ uchylił w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzję z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania R. Z. pomocy na zalesianie do gruntów rolnych oraz odmówił mu przyznania pomocy na zalesianie i nałożył sankcje wieloletnie. Nie ulega wątpliwości, że podstawą oceny wywiązania się beneficjenta z obowiązku zalesienia działki powinny być ustalenia zawarte w protokole wizytacji z [...] i [...] maja 2013 r., przeprowadzonej przez Biuro Kontroli na Miejscu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie zaś dokumenty przedstawione przez skarżącego w 2010 r., na etapie ubiegania się o przyznanie płatności. Z treści protokołu wizytacji i z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji odwoławczej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z [...] lutego 2014 r. wynika bowiem, że na wizytowanej działce znajdowały się zalesienia starsze, pochodzące sprzed przyznania pomocy na zalesienie.
Tych okoliczności nie uwzględniają dokumenty przedstawione przez skarżącego. Należy dodać, że do tej istotnej kwestii skarżący nie odniósł się przekonywająco. W skardze wniesionej do Sądu I instancji nie zaprzeczył, że na działce objętej zalesieniem istnieją starsze zalesienia (tzw. sukcesja naturalna). Poddał jedynie w wątpliwość ustaloną ich wielkość stwierdzając, że mają charakter punktowy i z całą pewnością nie zajmują blisko połowy całego zadeklarowanego przez skarżącego obszaru. Sam jednakże nie przedstawił wyników żądnych innych pomiarów obszaru zalesienia dokonanego w ramach przyznanej pomocy na zalesienie. Nie starał się wykazać, że rzeczywisty obszar dokonanego przez niego zalesienia był większy niż ustalony podczas wizytacji.
Tym samym nie podjął próby uwiarygodnienia swoich zarzutów co do tego, że pomiary dokonane podczas wizytacji w dniach [...] i [...] maja 2013 r. nie były prawidłowe. Jego zarzutów co do sposobu przeprowadzenia wizytacji i wyników tej wizytacji nie wspiera również okoliczność, że skarżący kasacyjnie był obecny podczas wizytacji, miał więc możliwość sprawdzania i kwestionowania na bieżąco działań osób dokonujących pomiarów. Mógł również dać wyraz swoim zastrzeżeniom do tych działań w protokole kontroli. Tymczasem w protokole kontroli nie ma żadnych uwag beneficjenta, nie ma też informacji, że odmówiono mu wpisania jego uwag do protokołu.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego - art. 429 k.c. Przepis ten dopuszcza zwolnienie od odpowiedzialności osoby, która powierza wykonanie danej czynności podmiotowi profesjonalnie trudniącemu się wykonywaniem czynności tego rodzaju. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przepis ten odnosi się, tak jak cały Kodeks cywilny, do stosunków cywilnoprawnych (art. 1 k.c.). W rozpatrywanym przypadku mamy natomiast do czynienia z odpowiedzialnością za niewykonanie zobowiązania wynikającego ze stosunku publicznoprawnego, ukształtowanego decyzją administracyjną organu z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych. Z tego więc zasadniczego powodu Sąd I instancji nie mógł uwzględnić możliwości zwolnienia się beneficjenta od odpowiedzialności przewidzianej w art. 429 k.c.
Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).