Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 310/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2013 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmawiająca przedłużenia zezwolenia z dnia 12 sierpnia 2005 r. na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego.
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę E. Sp. z o.o. na powyższą decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 334/12 uchylił ten wyrok oraz uchylił zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organowi przeprowadzenie analizy sprawy w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. C-213/11, C-214/11, C-217/11.
Dyrektor Izby Celnej w O., po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 16 grudnia 2013r. odmówił E. Sp. z o.o. przedłużenia posiadanego zezwolenia.
Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia 31 stycznia 2014r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu przepisy ustawy o grach hazardowych wywarły wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu jakim jest automat do gier o niskich wygranych, jednakże wpływ ten nie jest istotny. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż wnioskowane przez stronę przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie było możliwe z uwagi na przepis art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., dalej jako u.g.h.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 240 § 1 pkt 3 O.p., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130-132 O.p. Zgodnie zaś z treścią art. 130 § 1 pkt 6 O.p., funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie odnosi się jedynie do pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie brał udział w wydaniu decyzji po rozpatrzeniu odwołania w II instancji, zatem nie jest ograniczone do środków zaskarżenia w trybie zwykłym, lecz ma charakter ogólny, a więc w ocenie Sądu I instancji obejmuje także przypadki weryfikacji decyzji zapadłych w toku ponownego postępowania po kontroli sądowej, a także decyzji ostatecznych zapadłych w trybach nadzwyczajnych.
Strony mają bowiem prawo oczekiwać, że pomimo, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest przez ten sam organ administracji, to jednak ponownej oceny ich sprawy dokona inny pracownik organu. Działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie bierze udział w rozpatrywaniu danej sprawy indywidualnej stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 121 § 1 O.p.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia 18 lipca 2011 r. oraz decyzja z dnia 16 grudnia 2013 r. wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały wydane i podpisane przez tego samego pracownika – J.K., działającego z upoważnienia organu, co stanowiło naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. Podinspektor celny J.K. podlegał bowiem wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. na podstawie ww. przepisu.
Dyrektor Izby Celnej w O. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu – art. 145 § 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że art. 130 § 1 pkt 6 O.p. ma zastosowanie także w przypadku, gdy w ponownym postępowaniu na skutek kontroli sądowej brał udział pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu, której dotyczyła kontrola sądowa. Inaczej mówiąc, podstawa wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p. dotyczy także sytuacji, gdy decyzja w ponownym postępowaniu na skutek uchylenia decyzji po kontroli sądowej została wydana także przez pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, a użyty w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. termin "zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do zaskarżenia w trybie zwykłym (odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), ale także do trybów nadzwyczajnych i postępowań po kontroli sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy istniały podstawy do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej w sprawie decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w O., z uwagi na naruszenie przez organ art. 130 § 1 pkt 6 o.p., w sytuacji gdy bezsporne jest w sprawie, że ten sam pracownik – J.K. - brał udział w wydaniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. w dniu [...] lipca 2011 r. dotyczącej przedłużenia na kolejnych sześć lat zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz brał udział w wydaniu decyzji wydanej w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie która zakończyła się wydaniem zaskarżonej decyzji w postępowaniu po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 o.p., gdyż brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 6 o.p., pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na tle tego przepisu - w sytuacji, o jakiej mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej - dochodziło w przeszłości do rozbieżności w orzecznictwie. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, rozpoznając przekazane mu do rozpoznania zagadnienie prawne, podjął w dniu 18 lutego 2013 r. uchwałę o sygn. akt I GPS 2/12 stwierdzając, że: "Artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy".
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Odwołując się do dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w sprawach, w których nie występuje dewolutywność w wymiarze personalnym lub organizacyjnym, brak ten nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jak w art. 221 Ordynacji podatkowej, jeżeli jest on zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tym postępowaniu. Wskazał, że przejawem zagwarantowania bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy są m.in. przepisy o wyłączeniu pracownika organu podatkowego (art. 130 § 1 Ordynacji podatkowej), o wyłączeniu członka organu kolegialnego (art. 130 § 1 i 5 Ordynacji podatkowej), jak też o wyłączeniu organu podatkowego (art. 131 – art. 132 Ordynacji podatkowej).
Analizując przesłanki wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że niepożądana jest taka sytuacja, w której przy rozpoznawaniu sprawy byłby zaangażowany w jej merytoryczne rozpatrzenie (w jej całokształcie) ten sam pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w jej poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, co mogłoby wpłynąć na obiektywizm oceny podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny, określając normatywną treść pojęcia "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" - jako przesłanki wyłączenia pracownika - wskazał, że można o niej mówić w znaczeniu węższym i szerszym. Terminem tym można bowiem objąć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, ale także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Sąd zauważył przy tym, że każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy powinno powodować wyłączenie go od udziału w postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 221 Ordynacji podatkowej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu zainicjowanym poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję przez sąd administracyjny. Istotą takiego postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, zgodnie z wytycznymi zawartymi przez sąd w wyroku.
Z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów, trzeba uznać, że wskazany pracownik izby celnej, biorąc udział w podjęciu decyzji administracyjnej (co polegało na jej wydaniu i podpisaniu) nie mógł również następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy w postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego. Na tym etapie postępowania, pracownik ten powinien bowiem zostać wyłączony od rozpatrzenia sprawy, jako pracownik izby celnej, który w rozumieniu przepisu art. 130 § 1 pkt 6 powołanej ustawy brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu "wcześniejszym" (przed kontrolą sądową).
Wobec tego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w realiach sprawy, doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skoro zgodnie z art. 240 § 1 pkt 3 o.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 - 132 powołanej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.