Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 202/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 października 2015 r. sygn. I SA/Ol 357/15 oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. S. [...] maja 2014 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 deklarując do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania), wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania). Do wariantu 2.1 zadeklarowała powierzchnię działek rolnych D i F – 7,29 ha, natomiast do wariantu 2.9 działki rolne G, H, I oraz J o powierzchni 6,69 ha.

Kontrola administracyjna wniosku oraz kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach [...]-[...] sierpnia 2014 r., wykazały, że do objęcia płatnością rolnośrodowiskową w ramach pakietu 2, wariant 2.9 kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (6,24 ha), niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 (6,69 ha), co wiązało się z określeniem powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla poszczególnych działek.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w M. (zwany dalej: Kierownikiem Biura Powiatowego ARMiR lub organem pierwszej instancji) decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w łącznej wysokości 13.982,70 zł, z tytułu realizacji pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w tym w ramach wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 5.759,10 zł, a w ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 8.223,60 zł. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR ustalił, że łączna powierzchnia wykluczona z płatności do wariantu 2.9 wyniosła 0,45 ha. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że strona nie wykazała, iż nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, zaś producent rolny powinien przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności dokonać dokładnego pomiaru działek rolnych, uwzględniając powierzchnię ewidencyjną, wykorzystywaną do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionych, zakrzaczonych, dróg z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól, powierzchni zabudowanych, wód, odłogów oraz innych powierzchni przeznaczonych na użytkowanie pozarolnicze.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Olsztynie (zwany dalej: Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARMiR lub organem odwoławczym), rozpoznający sprawę na skutek odwołania wniesionego przez A. S., decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR. Organ odwoławczy podzielił ustalenia, zgodnie z którymi powierzchnie stwierdzone podczas kontroli na miejscu na działkach rolnych G, H, I, J zredukowano do powierzchni kwalifikowanej - powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (zwanej dalej: PEG). Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej w ramach działki referencyjnej następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na nie starszym niż 5 lat obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG, stanowiące różnicę powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej tzn. działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. drogi, lasy, rowy), których granice określone są na podstawie ortofotomapy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A. S. w odwołaniu, wyjaśnił, że system LPIS to system pozwalający nie tylko na identyfikację działki rolnej w przestrzeni, ale także kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tj. wskazania jaka powierzchnia kwalifikuje się jako PEG. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w rzucie prostopadłym, a odzwierciedleniem tego wymogu jest ortofotomapa, stosowana w ramach systemu LPIS. Organ odwoławczy uznał, że strona nie wykazała, iż nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, tj. rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o płatność, a powierzchnią zakwalifikowaną do objęcia płatnością. W odniesieniu do zarzutów dotyczących poprawności stosowania tolerancji pomiaru, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR wyjaśnił, że we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej mieści się w granicach tolerancji (jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru), jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej przyjmuje się zadeklarowane pole powierzchni tej działki.

Natomiast w przypadku gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej jest większa niż tolerancja pomiaru, jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej należy przyjąć faktyczne pole powierzchni ustalone w wyniku pomiaru, co miało miejsce w przypadku pomiaru powierzchni działki rolnej I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wniesioną przez A. S..

Sąd pierwszej instancji przypomniał regulacje prawa unijnego i krajowego mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma zagadnienie stosowania przepisów stanowiących o kwalifikowalności powierzchni działek rolnych do płatności, w tym ustalania powierzchni działek rolnych podczas kontroli, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru oraz weryfikacji tej powierzchni, ustalonej podczas kontroli na miejscu, w oparciu o dane posiadane przez organ w systemie LPIS.

W ocenie Sądu, nie ma normy prawnej, z której wynikałby zakaz dokonywania, w odniesieniu do działek rolnych zgłoszonych do płatności, weryfikacji poprawności zidentyfikowania działek rolnych w LPIS. Przeciwnie, z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) można wyprowadzić wniosek, że kontrola danego rolnika stanowi okazję do weryfikacji, o której mowa w tym przepisie.

Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Istnieje też możliwość zmniejszenia powierzchni działki rolnej, gdy jest ona deklarowana na kilku działkach ewidencyjnych, których maksymalne powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze są mniejsze niż powierzchnie ewidencyjne. Na wielu działkach rolnych występują obszary, które wpływają na wielkość powierzchni kwalifikującej się do płatności, tak przy granicach działek jak i wewnątrz, których rozmiar może ulegać zmianie na przestrzeni lat (np. na skutek ekspansji roślinności leśnej na granicy działki sąsiadującej z lasem, poszerzenia zbiornika wody czy skupiska drzew czy krzewów znajdującego się wewnątrz, a także w wyniku zaprzestania rolniczego wykorzystywania).

Sąd zauważył, że kopia raportu z kontroli kwalifikowalności powierzchni została przekazana pełnomocnikowi skarżącej, obecnemu przy kontroli. Raport zawierał pouczenie o możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od jego otrzymania. Skarżąca nie złożyła zastrzeżeń do ustaleń kontroli, ani zastrzeżeń co do sposobu i metody pomiaru. Dopiero w odwołaniu podniosła kwestię tolerancji pomiaru, którą utożsamia z granicą błędu urządzenia pomiarowego.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że wykazywanie dopiero w skardze błędów popełnionych w toku kontroli czy w decyzji organu pierwszej instancji jest nieskuteczne, gdyż zadaniem Sądu jest jedynie ocena prawidłowości decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a nie dokonywanie wyliczeń. Sąd uznał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR przedstawił w uzasadnieniu decyzji wystarczającą argumentację odnośnie do sposobu mierzenia powierzchni działek, a także powołał dowody potwierdzające prawidłowość ustaleń powierzchni uprawnionych do płatności.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Jak wynika z raportu z kontroli, przy pomiarach działek zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej. Ponadto podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podczas pomiarów działek rolnych określana jest tzw. tolerancja pomiaru, która obliczana jest jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wokół granic działki rolnej, a nie jako błąd pomiaru powierzchni, wynikający w szczególności z właściwości urządzenia pomiarowego. Z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika, by przy pomiarach powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności należało doliczać jeszcze 0,5 m wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego. Tolerancja pomiaru służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek a nie przyjęciu, że w rzeczywistości powierzchnia działki jest większa, niż wynika to z pomiaru.

Sąd podzielił stanowisko organów, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zmierzoną przekracza dopuszczalną dla danej działki rolnej powierzchnię, wynikającą z zastosowania tolerancji pomiaru, mają one prawo przyjęcia, jako powierzchni stwierdzonej tj. uprawnionej do płatności, powierzchnię zmierzoną, pomniejszoną o znajdujące się wewnątrz działki obszary nieuprawnione. W konsekwencji Sąd nie stwierdził naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011), zgodnie, z którym pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw, pomniejszonego o podwojona różnicę, jeżeli różnica ta przekracza 3%.

A. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:
2. 1. art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ słusznie przyjął do płatności obszar powierzchni zatwierdzonej zamiast powierzchni zadeklarowanej, pomimo, iż w przypadku działek G, H, J różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym a zadeklarowanym jest mniejsza niż 0,1 ha, a zatem zgodnie z powołanym przepisem obszar zatwierdzony powinien zostać uznany za równy zadeklarowanemu;
3. 2. art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie sankcji pomimo, że przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, nie przekroczyła 3%;
4. 3. art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 34 ust. 1, poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zmierzoną, a zadeklarowaną przekracza dopuszczalną dla danej działki rolnej powierzchnię, wynikającą z rozporządzenia nr 1122/2009, zastosowania tolerancji pomiaru, organ ma prawo do przyjęcia, jako powierzchni stwierdzonej, tj. uprawnionej do płatności, powierzchnię zmierzoną (bez uwzględnienia tolerancji pomiaru urządzenia).
5. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
6. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR, utrzymującą w mocy w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR, pomimo rażącego naruszenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tolerancji błędów pomiarowych urządzenia, którym dokonywano kontroli na miejscu ani błędów pomiarowych systemu LPIS pomimo, że sam organ przyznał, iż pomiar zarówno jedną, jak i drugą metodą jest obarczony granicą błędu pomiarowego urządzenia, nieuwzględnienie wcześniejszych informacji o powierzchniach PEG otrzymanych od organu, brak wskazania z jakiej daty są ortofotomapy, na podstawie których organ dokonywał pomiarów, brak wskazania powodów nieuwzględnienia uwag skarżącej odnośnie różnic "mapowania" dokonanych podczas kontroli na miejscu, a faktyczną granicą nieruchomości użytkowanej rolniczo, brak wskazania powodów wykluczenia powierzchni na poszczególnych działkach oraz obwodów tych wykluczeń;
7. 2. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4, w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przy jednoczesnym:
8. a) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że organ ustalając powierzchnię poszczególnych działek uwzględnił dla każdej działki 1,5 m strefę, podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji wynika, że organ nie uwzględnił takiej strefy w przypadku wszystkich działek, a także przez przyjęcie, iż "z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika, by przy pomiarach powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności doliczać jeszcze 0,5 m wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego", podczas gdy, jak podaje sam organ, wynika to z właściwości metody pomiaru, gdyż takim błędem są obarczone pomiary dokonywane metodą LPIS;
9. b) lakonicznym i ogólnikowym sformułowaniu motywów rozstrzygnięcia bez podania i wyjaśnienia podstaw prawnych wyroku, w szczególności brak podania podstawy prawnej uprawniającej organ do niewskazywania powodów wykluczenia powierzchni na poszczególnych działkach oraz obwodów tych wykluczeń, a także do ignorowania przez organ tolerancji błędów pomiarowych poszczególnych urządzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Przyczyną zastosowanych zmniejszeń było ustalenie, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącą w ramach pakietu 2, wariant 2.9 jest większa niż PEG określona dla każdej z tych działek.

Skarżąca kwestionując stanowisko Sądu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, przy czym w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4, w związku z art. 151 p.p.s.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy ARiMR, wyjaśnił przyczyny wykluczenia powierzchni na poszczególnych działkach odwołując się do ustalonej dla każdej z nich maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) oraz przyczyn uzasadniających jej zmianę w związku z ustaleniami poczynionymi w czasie kontroli na miejscu.

Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnie nie wyjaśniono jednak, na czym dokładnie polegało uchybienie Sądu i jaki miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś, że był on istotny. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie.

Ponadto z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych. W toku postępowania została przeprowadzona kontrola na miejscu, a z czynności kontrolnych został sporządzony raport, który pełnomocnik skarżącej podpisał bez zastrzeżeń.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 31 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Skarżąca, jak już wspomniano, takich zastrzeżeń, mimo stosownego pouczenia zawartego w formularzu raportu, nie zgłosiła.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w obszernym uzasadnieniu zawarł ocenę wszystkich zebranych w sprawie dowodów, wyjaśnił szczegółowo podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Dodać należy, że skarżąca poza podjęciem polemiki ze stanowiskiem organów ARiMR nie przedstawiła własnego dowodu podważającego prawidłowość dokonanych pomiarów. Jeżeli skarżąca kwestionowała powierzchnię przyjętą przez organy do płatności rolnośrodowiskowej, to stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do niej należało przedstawienie dowodów na poparcie swojego stanowiska. Podważając metodologię przeprowadzonych pomiarów skarżąca nie wykazała jednoznacznie innymi dowodami, że miało to wpływ na pomiar działki. W sprawie nie można także pominąć, że w przypadku działek G, H oraz J powierzchnia zadeklarowana i stwierdzona w czasie kontroli na miejscu były identyczne, zaś redukcja nastąpiła do powierzchni kwalifikowanej PEG. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego zostały także podane przyczyny wystąpienia różnic pomiarów działki I oraz zmniejszenia powierzchni kwalifikowanej PEG. W przypadku działki rolnej I powierzchnia przyjęta do płatności również została zredukowana do powierzchni kwalifikowanej PEG.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób opisany w zarzucie, nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podnieść, że skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie wyjaśniła na czym polegało niewłaściwe odczytanie wymienionych przepisów przez Sąd i jak powinny być one prawidłowo rozumiane. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni przepisów wymienionych w punktach 1.1 oraz 1.3 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie sankcji pomimo, że przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, nie przekroczyła 3%. W związku z tym należy zauważyć, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być formułowany wyłącznie w sytuacji wcześniejszego skutecznego zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca podjęła taką próbę, ale nie przyniosła ona oczekiwanego rezultatu.

W świetle prawidłowych ustaleń faktycznych zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 było prawidłowe. Zaistniały bowiem podstawy do zastosowania pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w sposób uregulowany w powołanym przepisie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd administracyjny uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego za nietrafne.

Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.