Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 199/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu skargi D. E. J. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, ponadto zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
D. E. J. złożyła w dniu [...] maja 2009 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich deklarowanych działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 41,05 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 23,58 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) do powierzchni 17,47 ha.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] przyznał skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), rolnikowi przysługuje płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu, w dniu 31 maja roku, grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami. Organ zaznaczył, że dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem dziełek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale niezbędnym jest faktyczne użytkowanie rolnicze gruntów rolnych, przejawiające się wykonywaniem zabiegów agrotechnicznych.
Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w szczególności oświadczenie skarżącej z dnia 14 września 2009 r., notatka urzędowa Komendy Powiatowej Policji w G. z [...] czerwca 2009 r., postanowienie Komendy Powiatowej Policji w G. z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie zniszczenia płodów rolnych oraz zeznania części świadków, nie pozwalały na przyjęcie, że sporne grunty położone na działce o nr 43/8 na dzień 31 maja 2009 r. znajdowały się w posiadaniu skarżącej oraz były przez nią faktycznie użytkowane. Organ uznał, iż wnioskowane płatności do gruntów położonych na działce o nr 43/8 nie zostały przyznane. Jednocześnie, z uwagi na przekonanie skarżącej o prawidłowości zadeklarowanych działek, a w konsekwencji braku celowego wprowadzenia organu w błąd, organ nie stosował obniżek i wyłączeń dotyczących płatności bezpośrednich.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przytaczając przesłanki przyznania płatności bezpośrednich oraz rozumienia pojęcia posiadania użytku rolnego uznał, że skarżąca nie użytkowała jako posiadacz zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych, położonych na działce o nr 43/8. Wskazał, że w świetle nieprecyzyjnych zeznań świadków, w zakresie posiadania przez stronę spornej działki w maju 2009 r., najbardziej wiarygodnym dowodem w tej kwestii była urzędowa notatka Komendy Powiatowej Policji w G. z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz oświadczenie skarżącej z dnia 14 września 2009 r., z których wynikało, że "w dniu 9 czerwca 2009 r. za pomocą wynajętych osób, skarżąca wykonała zabiegi agrotechniczne w celu naprawy pola i prawidłowego zasiewu".
Organ odwoławczy zaznaczył, że nie bez znaczenia dla uznania danego podmiotu za producenta rolnego ma czynne prowadzenie działalności rolniczej w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że skarżąca wprawdzie wykonała w czerwcu 2009 czynności wsiewu i kultywatorowania na części spornych działkach rolnych, ale trudno uznać było takie działania za działanie zgodne z normami, z dobrą kulturą rolną. Samo legitymowanie się przez stronę faktem, iż dokonywała czynności na spornych działkach rolnych w okolicach dnia 9 czerwca 2009 r. nie był wystarczającą przesłanką do przyznania płatności do gruntów rolnych. Zdaniem organu posiadanie powinno mieć charakter trwały, zaś takiej cechy niewątpliwie nie posiadało posiadanie spornych gruntów przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że skarga skarżącej była zasadna, bowiem z treści decyzji organów administracyjnych obu instancji wynikało, iż podstawą do odmowy przyznania stronie wnioskowanej płatności, do części działki o nr 43/8 był fakt, iż skarżąca nie była trwałym posiadaczem tejże działki w 2009 r. jak również, że nie utrzymywała jej w tzw. dobrej kulturze rolnej. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie mogło być uznane za prawidłowe. Zasadnicze znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie miało ustalenie, czy skarżąca była posiadaczem zadeklarowanej do płatności części działki o nr 43/8 oraz czy działka ta, była utrzymywana zgodnie z odpowiednimi normami przez cały 2009 r. Pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanych płatności były przez stronę spełnione.
Sąd I instancji zgodził się z organem, iż z istoty dopłat bezpośrednich wynika, że pomoc finansowa jest udzielana podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych a dodatkowo, prowadzona działalność rolnicza musi być zgodna z zasadami wynikającymi z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatności przysługują rolnikowi, którzy faktycznie użytkuje działkę rolną, w okresie wskazanym przez obowiązujące przepisy prawa. Ponadto zgodzono się ze skarżącą, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie była ona trwałym posiadaczem spornej części działki o nr 43/08 oraz, że działka ta nie była użytkowana przez nią rolniczo w 2009 r. Sąd dalej wskazał, że organy wywiodły, iż skarżąca nie jest posiadaczem spornej części działki na podstawie oświadczenia strony z dnia 14 września 2009 r., notatki urzędowej Komendy Powiatowej Policji w G. z [...] czerwca 2009 r. oraz postanowienia Komendy Powiatowej Policji w G. z [...] lipca 2009 r. o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie zniszczenia płodów rolnych w dniu 9 czerwca 2009 r. na szkodę E. J. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. dokumenty te nie stanowiły dowodu, iż sporna działka w dniu 31 maja 2009 r. była w posiadaniu E. J., a w konsekwencji, że nie mogła być w posiadaniu skarżącej.
Ze wskazanych przez organy dokumentów wynikało, że w dniu 9 czerwca 2009 r. strona, za pośrednictwem osób trzecich dokonała na spornej części działki "zabiegów agrotechnicznych w celu naprawienia danego pola i prawidłowego zasiewu". Z kolei z notatki urzędowej Komendy Powiatowej Policji w G. z [...] czerwca 2009 r., wynikało, iż osoby działające na zlecenie skarżącej dokonały zasiewu mieszanki zbożowej w dniu 9 czerwca 2009 r. Jednakże na podstawie powyższych dokumentów, wbrew twierdzeniom organów, nie można było wywieść wniosku, iż skarżąca w związku z dokonywaniem czynności agrotechnicznych w czerwcu 2009 r. nie była w posiadaniu działki na dzień 31 maja 2009 r., jak również, że nie wykonywała wcześniej jakichkolwiek prac rolniczych.
Ponadto zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zupełnie pominął, że skarżąca działkę 43/8 zgłaszała do dopłat bezpośrednich nie tyko w 2009 r., ale również w 2008 r. oraz w latach późniejszych 2010-2012. Za powyższe lata, z wyjątkiem 2009 r. otrzymywała z tytułu jej posiadania i użytkowania dopłaty bezpośrednie. W ocenie Sądu przyjąć zatem należało, że grunty zarówno w 2008 r. jak i latach 2010-2012 były utrzymywane zgodnie z wymaganymi normami, w przeciwnym wypadku skarżącej niezmiernie trudno byłoby przywrócić sporny grunt do odpowiednich norm w kolejnych latach, w których ubiegała się o przyznanie płatności.
Dodatkowo wskazano, iż z materiału zgromadzonego w sprawie w szczególności zeznań świadków bezsprzecznie wynikało, że na wiosnę 2009 r. były dokonywane na spornej działce różnego rodzaju prace polowe, jak siew zboża, trawy oraz nawozów. Okoliczność, iż zabiegi te nie były wykonywane przez skarżącą nie miała w ocenie Sądu żadnego znaczenia dla oceny przesłanki przyznania płatności - wymogu utrzymania użytków rolnych zgodnie z normami w tzw. dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że dla przyznania płatności nie miała znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami, istotne było jedynie, aby przez cały rok kalendarzowy grunty te były właściwie utrzymane. Organy błędnie dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyjmując, że sporny użytek rolny nie był użytkowany rolniczo przez skarżącą, zgodnie z obowiązującymi normami przez cały 2009 r. Wynikało to nie tylko z zeznań światków, ale również z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez skarżącą na dzień 27 maja 2009 r., czyli uzyskania korzystnego wyroku zakazującego E. J. naruszania posiadania jej działki oraz złożenia uzupełniającego wniosku o płatności obejmującego działkę o nr 43/8.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) poprzez uznanie, że wymóg utrzymania użytków rolnych zgodnie z normami w tzw. dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy, odnosił się do przedmiotu dopłaty, czyli gruntów rolnych, a nie ich posiadacza - podmiotu, który ubiegał się o przyznanie płatności
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- - naruszenie art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 poprzez niepełne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku zwłaszcza odnoszące się do wskazań sądu co do dalszego postępowania oraz
- - naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływa na wynik sprawy wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.)
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. E. J. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa opiera się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Za podstawę wyroku z 26 września 2012 r., sygn. akt III SA/Bk 199/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie przyjął ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że D. J. nie była trwałym posiadaczem działki nr 43/8 w 2009 r. oraz, że nie utrzymywała tej działki w tzw. dobrej kulturze rolnej. Według Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może jednoznacznie wskazywać, że skarżąca nie była trwałym posiadaczem spornej części działki oraz, że działka ta nie była użytkowana rolniczo w 2009 r. W aktach sprawy znajdują się dwa prawomocne wyroki - Sądu Rejonowego w O. z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt I C 169/08 oraz Sądu Okręgowego w O. z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt IX Ca 698/09 dotyczące ochrony przysługującego skarżącej posiadania działek o nr 43/8 i 47/1 przez pozwaną E. J. Sądy obu instancji zgodnie przyjęły, że skarżąca weszła w posiadanie spornych działek (na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] grudnia 2007 r. ze S. J. najpóźniej na wiosnę 2008 r. Jednocześnie naruszenia powyższego posiadania przez E. J. następowały wielokrotnie i rozpoczęły się jesienią 2008 r. Konsekwencją tychże naruszeń było uwzględnienie powództwa skarżącej i zakazanie E. J. naruszania przysługującego posiadania skarżącej nieruchomości rolnych, poprzez wchodzenie na teren nieruchomości i podejmowanie na niej jakichkolwiek prac osobiście lub z wykorzystaniem innych osób.
Z powyższych orzeczeń oraz istoty posiadania wynika, iż skarżąca od chwili wejścia w posiadanie spornej działki na początku 2008 r. była nieprzerwanie jej posiadaczem zależnym i nie utraciła tegoż posiadania, na skutek czynności (naruszeń) podejmowanych przez E. J. Warunek utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej ma charakter przedmiotowy, albowiem odnosi się do konkretnych użytków rolnych a nie posiadacza tychże użytków. Dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami, istotne jest jedynie, aby przez cały rok kalendarzowy grunty te były właściwie utrzymane. Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem dokonał błędnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w szczególności błędnie przyjął, że skarżąca nie była trwałym posiadaczem działki o nr 43/8 na dzień 31 maja 2009 r. oraz niezasadnie uznał, że działka ta, nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej przez cały 2009 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie.
Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.
Podniesiony w skardze kasacyjnej w ramach niepowołanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadny, ponieważ uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto uzasadnienie zawiera wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te wynikają bezpośrednio z oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji, która jest jednoznaczna. Zarzucając organowi administracji dokonanie błędnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wojewódzki sąd administracyjny przedstawił, jaka powinna być ocena prawidłowa: skarżąca była trwałym posiadaczem działki o nr 43/8 na dzień 31 maja 2009 r.; działka ta była utrzymana w dobrej kulturze rolnej przez cały 2009 r.
Również drugi zarzut poniesiony w ramach niepowołanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest trafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę na decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku w ramach wyjaśniania podstawy prawnej szczegółowo wskazał, jakie przepisy postępowania naruszono i na czym to naruszenie polegało oraz uzasadnił istotność wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Kasator nie uzasadnił na czym konkretnie polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., jak również na czym polegało naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadniono podniesionego zarzutu.
Ze wskazanych powodów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach "poprzez uznanie", że wymóg utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze odnosi się do przedmiotu dopłaty - gruntów rolnych, a nie do ich posiadacza – podmiotu, który ubiega się o przyznanie płatności.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać konkretnie, czy zarzuca błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, o którą postać naruszenia prawa materialnego chodzi kasatorowi, kiedy w skardze kasacyjnej używa się zwrotu nieznanemu ustawie – "poprzez uznanie".
Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w ramach wyrażonej oceny prawnej przedstawił wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, to Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z mocy art. 153 p.p.s.a. jest nią związany przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.