Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. III SA/Gl 783/19 oddalił skargę E. W. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 29 kwietnia 2019 r. nr BP.501.542.2019.0949.KA2.2690 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. l), art. 7c, art. 92a ust. 2 i 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58; dalej: u.t.d.), art. 66 ust. 1, art. 71 ust. 1-2, art. 81 ust. 1-5, art. 82 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.; dalej: u.t.d.), § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r.), lp. 15.1. i Ip. 15.2. załącznika nr 4 do u.t.d., GITD, po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 13 marca 2019 r. o nałożeniu na stronę – jako osobę zarządzającą transportem - kary pieniężnej 700 zł za naruszenia określone w Ip. 15.1. i Ip. 15.2. załącznika nr 4 do u.t.d., tj.: za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (lp.15.1.-200 zł) oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia łub innego wyposażenia, zakwalifikowaną jako niebezpieczna (lp. 15.2. – 500 zł).
Podstawą faktyczną powyższych decyzji były ustalenia, przeprowadzonej 17 stycznia 2019 r. w R., przy ul. [...] przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Rudzie Śląskiej, kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki Renault o nr rejestracyjnym [...] kierowanego przez Z. B., który wykonywał krajowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M. W. Stwierdzono wówczas, że pojazd nie posiada aktualnego okresowego badania technicznego, gdyż termin ważności poprzedniego badania technicznego naczepy upłynął 15 lutego 2018 r. Kontrola wykazała również, że układ hamulcowy wymienionego pojazdu jest niesprawny i dlatego zakazano dalszej jazdy tym pojazdem. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli z 17 stycznia 2019 r.
W trakcie postępowania organ pierwszoinstancyjny ustalił, iż osobą o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. w przedsiębiorstwie M. W. (dalej: przedsiębiorstwo) była strona, co potwierdzało pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta w Rudzie Śląskiej z 5 lutego 2019 r., certyfikat kompetencji zawodowych nr [...] w zakresie transportu drogowego rzeczy wydany 4 kwietnia 2018 r. oraz wydruk z rejestru KREPTD. Organ wyjaśnił, że do obowiązków zarządzającego transportem należy zarządzanie operacjami transportowymi przedsiębiorstwa, w tym nadzorowanie przestrzeganie przepisów obowiązujących w transporcie drogowym przez właściciela przedsiębiorstwa, pracowników przedsiębiorstwa i osoby współpracujące z przedsiębiorstwem, wykonywane w sposób rzeczywisty i ciągły, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Organ wyjaśnił, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d.
Brak aktualnego okresowego badania technicznego kontrolowanego samochodu ciężarowego potwierdzał dowód rejestracyjny pojazdu. Zatem skontrolowany przewóz drogowy był wykonywany pojazdem, który nie posiadał ważnego okresowego badania technicznego.
Odnośnie naruszenia z lp. 15.2 załącznika nr 4 do u.t.d. GITD wskazał na wymóg z § 15 ust. 1 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. i podał, że przeprowadzona kontrola organoleptyczna pojazdu wykazała w pojeździe niesprawny układ hamulcowy, i dlatego zakazano dalszej jazdy tym pojazdem. Skontrolowany przewóz drogowy był wykonywany pojazdem stanowiącym zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego.
Zdaniem GITD w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału, ale nie skorzystała z niego. Po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ I instancji nie przeprowadził żadnych nowych dowodów.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, GITD powołał się na zawartą w art. 4 pkt 6a u.t.d. definicję przewozu drogowego, za który uznaje się nie tylko przejazd pojazdem przewożącym rzeczy lub osoby czy przejazd po rzeczy lub osoby, ale i przejazd po drogach publicznych pojazdem używanym do przewozu osób lub rzeczy. Skontrolowany samochód ciężarowy był przeznaczony do przewozu rzeczy, został zatrzymany do kontroli ul. [...] w R., która jest drogą publiczną, a nie wewnętrzną, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) i przejazd ww. zespołu pojazdów odpowiadał definicji przewozu drogowego z art. 4 lit a) rozporządzenia (WE) 561/2006.
Ponadto obowiązek dopilnowania terminowego przeprowadzenia badań technicznych pojazdów spoczywa także na osobie wykonującej obowiązki zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie przewoźnika, co wynika z pkt 3 części G załącznika nr I do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Dopuszczając do wykonania przewozu drogowego pojazd nie posiadający aktualnych okresowych badań technicznych i pojazd z niesprawnym układem hamulcowym zarządzający ponosi odpowiedzialność za wykonanie przewozu drogowego takim pojazdem.
Organ odwoławczy przeanalizował okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d., przewidującego uniknięcie odpowiedzialności, ale tylko w sytuacjach wyjątkowych, których profesjonalny zarządzający transportem przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Uwolnienie się od odpowiedzialności jest możliwe tylko po wykazaniu przez zarządzającego transportem braku wpływu na powstanie naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi strony, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. Podał, ze w sprawie nie jest sporne, że 17 stycznia 2019 r. w trakcie kontroli drogowej, kierujący pojazdem nie posiadał i nie okazał kontrolującemu aktualnego badania technicznego pojazdu, którego termin ważności upłynął 15 lutego 2018 r. Spór natomiast dotyczy miejsca przeprowadzenia kontroli pojazdu oraz niesprawnych hamulców. Zdaniem skarżącej kontrola została przeprowadzona w siedzibie firmy, zatem pojazd nie poruszał się po drodze publicznej. Ponadto nie da się sprawdzić w trakcie kontroli, czy hamulce są sprawne.
Natomiast, zdaniem WSA, z zebranego materiału dowodowego wynikało, że w dniu kontroli drogowej kierowca wykonujący transport drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 6a u.t.d. nie posiadał aktualnego badania technicznego pojazdu, a pojazd posiadał także niesprawne hamulce. Ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli nie budziły jakiegokolwiek sprzeciwu kierowcy pojazdu, wykonującego przewóz pojazdem. Kierowca posiadający uprawnienia kat. A, B oraz C podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli drogowej oraz załącznik do protokołu kontroli drogowej ze szczegółowym wykazem stwierdzonych naruszeń.
Zatem kierowca mający odpowiednią wiedzę na temat budowy oraz mechaniki pojazdu z uwagi na posiadane uprawnienia kat. C oświadczył, iż informacje zawarte w tych dokumentach są zgodne z rzeczywistością. Przewóz odbywał się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, gdzie zarządzającą transportem jest strona, co wynikało m.in. z zeznań kierowcy i nie było kwestionowane przez skarżącą.
Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że protokół kontroli drogowej sporządzony przez kontrolujących przy współudziale kontrolowanego, jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym, który ma szczególną moc dowodową. Zauważył, że obalenie ustaleń protokołu kontroli, jako dokumentu urzędowego jest - stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. - możliwe, jednak wymaga przedstawienia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Tymczasem w sprawie takiego przeciwdowodu brak. Podniósł, że skarżąca w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformowana o przysługującym jej prawach, nie złożyła wniosków dowodowych na obalenie protokołu. Strona dopiero 14 marca 2019 r. złożyła oświadczenie zawierające takie same argumenty jak w odwołaniu i w skardze. Według WSA twierdzenia jej okazały się gołosłowne, gdyż nie przedstawiła żadnych dowodów na obalenie ustaleń protokołu. Więc nie można twierdzić, że żądała przeprowadzenia konkretnych dowodów na konkretne okoliczności, a wbrew art. 78 § 1 k.p.a. organy nie uwzględniły takich żądań.
Żadne wnioski dowodowe na okoliczności przeciwne, niż wynikające ze zgromadzonych w sprawie dowodów, nie zostały złożone, mimo możliwości, które daje choćby art. 76 § 3 k.p.a. Dlatego WSA uznał, że nie można zarzucić organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., jak i że wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 8 i 9 k.p.a.
Zgodził się z organem, że na podstawie art. 6 k.p.a. nie może miarkować wysokości nałożonych kar, gdyż te sztywno wynikają z załącznika nr 4 do u.t.d.
Z wyrokiem WSA nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżyła orzeczenie w całości. Zarzuciła wyrokowi:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej: rozporządzenie 561/2006) w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ II instancji zasadnie przyjął, że każdy przejazd pojazdem przeznaczonym do przewozu osób lub rzeczy stanowi przewóz drogowy, podczas gdy powyższa kwalifikacja przejazdu jest uzależniona od celu przejazdu zindywidualizowanego w konkretnej sytuacji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem za prawidłowe nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 700 zł w sytuacji, gdy nie miały miejsca naruszenia ustawy, które mogą stanowić podstawę nałożenia kar pieniężnych;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 92c ust. 1a w zw. z ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż pomimo istnienia oczywistych przesłanek do umorzenia postępowania - w niniejszej sprawie okoliczności i dowody wskazują, że podmiot zarządzający transportem nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć - przedmiotowy przepis nie został prawidłowo zastosowany;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało w szczególności brakiem jednoznacznego ustalenia podmiotu wykonującego przewóz, osoby zarządzającej transportem, charakteru wykrytej usterki układu hamulcowego oraz wpływu osoby zarządzającej transportem na rzekomo dokonane naruszenia;
- - art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez jego naruszenie które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie wadliwej kontroli decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29.04.2019 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną, polegającej na oddaleniu skargi pomimo faktu, że uzasadnienie decyzji organ drugiej instancji, nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji oraz wszystkich złożonych wyjaśnień, a ponadto nie zawiera wyjaśnienia sposobu ustalenia podmiotu wykonującego przewóz, osoby zarządzającej transportem, charakterystyki stwierdzonych usterek w układzie hamowania oraz uzasadnienia wpływu osoby zarządzającej transportem na rzekomo dokonane naruszenia;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu, nieustosunkowanie się do zarzutów strony, a ponadto brak wyjaśnienia sposobu ustalenia podmiotu wykonującego przewóz, osoby zarządzającej transportem, charakterystyki stwierdzonych usterek w układzie hamowania oraz wpływu osoby zarządzającej transportem na rzekomo dokonane naruszenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wnosił o oddalenie wspomnianego środka oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego względu Sąd odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.
Co do kolejności rozpoznania zarzutów, należy wyjaśnić, że skoro skargę kasacyjną oparto na naruszeniu zarówno art. 92a ust. 2 i ust. 8 u.t.d. - regulujących zasady podlegania karze pieniężnej m.in. przez zarządzającego transportem za naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej, jak i art. 92c ust. 1a w zw. ust. 1 powołanej ustawy - określającego przypadki wyłączenia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, to w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia pierwszego ze wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania podważających ustalenia wykazujące to naruszenie. Nie powinno bowiem ulegać kwestii, że przewidziana w art. 92c u.t.d. możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania ewentualnie jego umorzenia i tym samym odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej może być przedmiotem rozważań wyłącznie wówczas, gdy okoliczności sprawy - co do zasady - uzasadniają zastosowanie przepisu o podleganiu karze przez podmiot, ponoszący odpowiedzialność za stwierdzone podczas kontroli naruszenia obowiązków przewozu drogowego.
W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowiły przepisy art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz lp.15.1. i 15.2. załącznika nr 4 do tej ustawy, w związku z jej art. 92a ust. 8.
Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (art. 92a ust. 2 u.t.d.) zarządzająca transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2.000 zł za każde naruszenie.
Przepis art. 92a ust. 8 u.t.d. stanowi natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do u.t.d.
W załączniku tym pod lp. 15.1. uregulowano, że wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - podlega karze 200 zł.
Stosownie zaś do lp. 15.2. wskazanego załącznika wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne podlega karze 500 zł.
Z treści przytoczonych regulacji wynika jednoznacznie, że nałożenie na podstawie tych unormowań kary pieniężnej wymaga ustalenia, że doszło do opisanego wyżej naruszenia, zarządzającego transportem oraz podmiotu odpowiedzialnego za to naruszenie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca podważała, że skontrolowany 17 stycznia 2019 r. przejazd był przewozem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., podnosząc, że nie odbywał się na drodze publicznej.
W myśl powołanego przepisu przewóz drogowy to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia 561/2006. Zgodnie z art. 4 lit. a) powołanego rozporządzenia przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy.
Z protokołu kontroli i dołączonych dokumentów wynikało jednoznacznie, że spornym pojazdem był wykonywany przewóz drogowy. Kontrolę przeprowadzono na drodze gminnej. Zatrzymano samochód ciężarowy, w którym zainstalowane było urządzenie rejestrujące za pomocą wykresówek prędkość pojazdu i aktywności kierującego. Już ta okoliczność była wystarczająca do uznania, że był wykonywany przewóz drogowy, gdyż na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L 2014 60.1 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 165/2014) tachografy są instalowane i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie 561/2006 (w myśl art. 1 to rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób...), a na mocy art. 34 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Przy tym kierujący pojazdem nie miał wątpliwości, że kontrola odbyła się na drodze publicznej, podpisując bez zastrzeżeń protokół kontroli.
Dlatego niezasadny okazał się zarzut ujęty w pkt I. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej.
Przewóz wykonywany był pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego, potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, co wynikało jednoznacznie z dowodu rejestracyjnego pojazdu.
Kierowca dodatkowo wyjaśnił, że jechał z bazy zatankować pojazd i następnie miał kierować się do stacji kontroli pojazdów, aby wykonać okresowe badanie potwierdzające zdatność pojazdu do ruchu drogowego. Potwierdził także stwierdzone naruszenie – istotną usterkę układu hamulcowego (o wadze naruszenia 5,2 NN, czyli najpoważniejsze naruszenie). Podał także, że wykonywał transport w imieniu przedsiębiorstwa, a zarządzającym transportem jest strona (por. kopia protokołu kontroli, k. -2-5 akt adm.).
Opisane ustalenia zostały ujęte w protokole kontroli drogowej sporządzonym podczas tej kontroli i podpisanym bez zastrzeżeń przez kierowcę. Odpis protokołu został po kontroli przekazany kierowcy. Strona, po zawiadomieniu o wszczęciu wobec niej postępowania o popełnienie naruszeń, przesłała swoje stanowisko, które wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (k.-17 akt adm.), ale powtórzyła je w odwołaniu (k. -20 akt adm.). Jednakże pisma te nie wskazywały dowodów, mających potwierdzić opinie strony, a stanowiły polemikę z ustaleniami decyzji, opartymi głównie na protokole kontroli i załącznikach do niego, w tym dokumentacji fotograficznej pojazdu. Taki sam charakter miały argumenty zgłoszone w skardze do WSA. Skarżąca również w skardze kasacyjnej nie zgłosiła zarzutu, wprost skierowanego przeciwko trybowi sporządzenia i ustaleń zawartych w protokole kontroli. Uczyniła to jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i w odniesieniu do ustaleń dotyczących stwierdzonej usterki układu hamulcowego(s. 8-9 uzasadnienia).
Jednocześnie zgadzała się, że protokół kontroli sporządzony na podstawie art. 74 ust. 1 u.t.d. ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W rezultacie nie przedstawiła dowodów, które podważałyby prawidłowość przebiegu kontroli, sporządzenie z niej protokołu i ustaleń zawartych w tymże protokole.
Dlatego odnosząc się do wskazanych wzorców kontroli podważanych decyzji, którymi powinien kierować się Sąd I instancji, tj.: art. 7 k.p.a. – określającego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli (wynika z niego obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą); dopełniającego tę regulację art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów, którymi na mocy art. 75 § 1 k.p.a. może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, tym: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, czy powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 80 k.p.a., który mówi, że ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego, należy mieć na uwadze art. 76 § 1 k.p.a., mówiący, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone w związku ze sporządzonym protokołem kontroli drogowej.
Jak już zaznaczono, dokumentem urzędowym w rozumieniu przywołanego przepisu prawa jest protokół kontroli, który jest sporządzany z przeprowadzonych czynności kontrolnych, zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. (por. wyroki NSA z: 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15; 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1968/18). Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie u.t.d., należy stwierdzić, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych, to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności o prawnie doniosłym znaczeniu, a więc mających, czy też mogących mieć, istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób.
Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. wyroki NSA z:10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 115/20; 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17). W wyroku z 7 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1416/15 Naczelny Sąd Administracyjny wręcz stwierdził, że dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
W tym stanie rzeczy nie było podstaw do uznania, że protokół sporządzono wadliwie i nie mógł spełniać swojej roli jako dowód w sprawie.
Dlatego prawidłowo zostały ustalone naruszenia, następnie zakwalifikowane jako wypełniające lp. 15.1. i 15.2. załącznika nr 4 do u.t.d.
Skarżąca również nie podważyła ustaleń z kontroli drogowej, że jest osobą zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, w którym tylko M. W. posiada licencję transportową. Skarżąca z M. W. tworzą spółkę cywilną, której przedmiotem działalności są pozostałe specjalistyczne roboty budowlane. Okoliczność, że w sprawie III SA/Gl 782//19 WSA wyrokiem z 28 listopada 2019 r uchylił decyzję GITD i decyzję Śląskiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na M. W. jako wykonującego przewóz, wydane po tej samej kontroli, nie mogła przesądzić o braku odpowiedzialności skarżącej, chociażby z tego powodu, że zostały wydane kolejne decyzje wobec M. W., uznające jego odpowiedzialność i stanowisko organów ITD. zostało zaakceptowane wyrokiem WSA w Gliwicach z 8 czerwca 2021r., sygn. akt III SA/Gl 312/21, którym oddalono skargę M. W. Wyrok jest nieprawomocny. Wyrok w sprawie III SA/Gl 312/21 jest dostępny w bazie orzeczeń NSA, do której dostęp ma każdy użytkownik Internetu.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy był więc wystarczający do uznania, że strona była zarządzającą transportem, które to ustalenia organów prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Sama skarżąca w piśmie z 7 marca 2019 r. i odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywała na swoją rolę jako osoby zarządzającej transportem. Dołączone w trakcie postępowania odwoławczego wydruki z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego tylko potwierdzały, że M. W. figuruje w rejestrze jako przewoźnik, a strona jako osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie (k. -23, 24 akt adm.).
Należy wyjaśnić, że u.t.d. nie definiuje zarządzającego transportem. Definicję taką zawiera natomiast rozporządzenie (WE) nr 1071/2009, stanowiąc w art. 2 pkt 5, że zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanego aktu unijnego, zarządzający transportem musi spełniać warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b) i d), tj. cieszyć się dobrą reputacją i posiadać wymagane kompetencje zawodowe - i która: a) w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa; b) ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz c) posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty.
W myśl art. 4 ust. 4 rozporządzenia 1071/2009, przedsiębiorca powiadamia właściwy organ o wyznaczeniu zarządzającego lub zarządzających transportem. Na mocy art. 82g u.t.d. (wprowadzonego w życie ustawą z dnia 4 listopada 2016r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym; Dz. U. z 2016 r., poz. 1935) utworzono Krajowy Rejestr Elektroniczny Przedsiębiorców Transportu Drogowego (ust. 1). Rejestr ten zawiera ewidencję przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (ust. 4 pkt 1), a w ewidencji tych przedsiębiorców gromadzi się m.in. dane określające imię i nazwisko osoby zarządzającej transportem, w tym rodzaj posiadanego certyfikatu kompetencji zawodowych, numer, datę i kraj wydania certyfikatu (art. 82h ust. 1 pkt 17).
Zatem kwestie, istotne dla odpowiedzialności za naruszenia z lp. 15.1. i 15.2. zał. nr 4 do u.t.d. zostały ustalone wyczerpująco w decyzji GITD, a następnie do tych wszystkich zagadnień odniósł się Sąd I instancji, logicznie wyjaśniając swoje stanowisko w oparciu o obowiązujące przepisy.
Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt II tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107, szczególnie § 3 k.p.a.
Niezasadny okazał się także, zgłoszony w pkt II tiret pierwsze, zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) i § 2 p.p.s.a. (Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 1 i art. 3 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy, wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i nie odnoszą się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem.
Sąd administracyjny mógłby naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdyby rozpoznał sprawę inną niż sądowoadministracyjna, ocenił działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosował środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie wystąpiło (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21).
Wobec powyższego, skoro zostało ustalone, a strona nie podważyła, że w przedsiębiorstwie była osobą zarządzającą transportem, to prawidłowo ustalono jej odpowiedzialność za naruszenia lp.15.1. i 15.
- 2. załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym nałożono karę na mocy art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. Niezasadny tym samym okazał się zarzut sformułowany w pkt I. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez WSA art. 92c ust. 1a w zw. z ust. 1 u.t.d., dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowany, że chodzi o przesłankę z pkt 1 art. 92c ust. 1 u.t.d. i w odniesieniu do naruszenia z lp.15.2. zał. nr 4 do u.t.d.
Zgodnie z - odpowiednio stosowanym do osób zarządzających transportem - art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92c ust. 1a u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Skoro w świetle art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92c ust. 1a u.t.d. wyłączenie odpowiedzialności może mieć miejsce, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, to zasadne jest przyjęcie, że określone tym przepisem przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odpowiada przy tym dotychczasowemu orzecznictwu pogląd, że okolicznościami, o których stanowi wskazany przepis, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, takich, których nawet przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie można było przewidzieć. Trafna jest więc uwaga, że uwolnienie się od odpowiedzialności za naruszenie warunków przewozu może mieć więc miejsce w sytuacjach nadzwyczajnych, niespodziewanych, wyjątkowych, których profesjonalny podmiot zarządzający transportem przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, przy czym ową miarę staranności należy oceniać biorąc pod uwagę specyfikę działalności transportowej, wysokie wymagania stawiane w związku z prowadzeniem tej działalności, w szczególności wyznaczonym zarządzającym transportem (por. wyroki NSA: z 8 września 2020 r. sygn. akt II GSK 355/18; 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 882/18; 10 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 76/20).
Sąd I instancji, mimo że wprost nie odwoływał się do art. 92c u.t.d., to ocenił kwestię staranności strony w wykonywaniu obowiązków jako zarządzającej transportem i prawidłowo oczekiwał, że jako zarządzająca transportem powinna tak zorganizować pracę pracownikom i wprowadzić takie rozwiązania organizacyjne w firmie, które pozwolą stwierdzić przed wyjazdem danego pojazdu z zakładu, czy jest sprawny technicznie i czy posiada ważne badania techniczne. Zresztą skarżąca nie przedstawiła dowodów, które wykazywałyby przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Ponadto, broniła się w przypadku przypisywania jej naruszenia dotyczącego braku aktualnych ważnych badań technicznych pojazdu, że był długo naprawiany, a kierowca wyjechał tym samochodem m.in. w celu poddania pojazdu okresowemu badaniu. Popadła więc w sprzeczność, gdyż samochód w takim stanie układu hamulcowego nie powinien w ogóle jechać na przegląd okresowy i do tego po naprawie. Dlatego zarzut zgłoszony w pkt I.tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.
Niezasadny także był zarzut ujęty w pkt II. tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że nie zawiera wszystkich istotnych elementów bądź niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11; 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji generalnie realizuje powyższe wymagania. Sąd szczegółowo przedstawił przebieg postępowania przed organami administracji, a następnie podał, że zaakceptował te ustalenia i określił, na jakiej podstawie, a także zaakceptował podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez organy. Należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie miała trudności z oceną stanowiska WSA, skoro sformułowała szereg innych zarzutów w skardze kasacyjnej.
Wymaga podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6413/21; 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 640/20, 9 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 131/20), a do czego zmierzała strona.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 z późn. zm.), gdyż w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wziął udział pełnomocnik organu, który wcześniej nie prowadził sprawy.