Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1905/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę F. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Prezesem NFZ") z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z dnia [...] kwietnia 2013 r. o oddaleniu odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne" w zakresie "świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny" na obszarze rejonu operacyjnego [...] (miasto [...], gmina [...], gmina [...], część gminy [...] oraz [...]).
Wskazane rozstrzygnięcia były kolejnymi orzeczeniami w sprawie - wcześniej zostały wydane (kolejno): decyzja Dyrektora OW NFZ z [...] stycznia 2008 r., decyzja Prezesa NFZ z [...] marca 2008 r., wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 823/08), decyzja Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2009 r., wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1235/09), decyzja Dyrektora OW NFZ z [...] maja 2010 r., decyzja Prezesa NFZ z [...] lipca 2010 r., wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2135/10), decyzja Prezesa NFZ z [...] stycznia 2012 r., wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 659/12), decyzja Prezesa NFZ z [...] lutego 2013 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, w tym wynikające z decyzji kontrolowanych w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organy te ustaliły, że do postępowania (prowadzonego w trybie rokowań) w sprawie zawierania umów o udzielania wskazanych wyżej świadczeń opieki zdrowotnej zostały złożone dwie oferty: NZOZ F. oraz Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...]. Obie oferty zostały poddanie ocenie według kryteriów opartych m.in. na zarządzeniu Prezesa NFZ nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienionego zarządzeniem nr 92/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 18 października 2007 r.). Komisja konkursowa stwierdziła, że świadczeniodawcy otrzymali taką samą ilość punktów poza jednym kryterium (ciągłość), za które NZOZ F. uzyskał 7,5 pkt, zaś Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...] uzyskała 15 pkt według wagi skalującej, przy czym powodem takiej punktacji była okoliczność, iż Stacja Pogotowia miała już wcześniej podpisaną umowę z Funduszem na terenie będącym przedmiotem postępowania.
W konsekwencji komisja konkursowa sporządziła w dniu [...] grudnia 2007 r. ranking końcowy, na podstawie którego dokonała wyboru Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...], jako oferenta który uzyskał większą ilość punktów oceny (tj. 87,5 pkt - o 7,5 pkt więcej niż konkurent). Ocena punktowa złożonych w postępowaniu ofert pod kątem poszczególnych kryteriów była dokonywana przy pomocy systemu komputerowego Funduszu w oparciu o odpowiedzi udzielone w dołączonych do ofert ankietach, wypełnionych przez oferentów oraz z uwzględnieniem danych zawartych w Tabeli 1.9a z załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 71/2007/DSOZ. Różnica w punktacji poszczególnych ofert wystąpiła przy ocenie spełnienia kryterium ciągłości, co wiązało się z dodatkowymi punktami przyznawanymi za pozytywną odpowiedź na pytanie: "Czy oferent realizuje umowę w dniu złożenia oferty?" (skarżąca spółka udzieliła w tym zakresie odpowiedzi negatywnej, co skutkowało nieprzyznaniem dodatkowych punktów, zaś jej konkurent odpowiedział pozytywnie, za co przyznano mu 7,5 punkty oceny).
NZOZ F. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania do Dyrektora OW NFZ. Rozpoznając to odwołanie po raz kolejny Dyrektor OW NFZ (decyzja z [...] kwietnia 2013 r.), a następnie Prezes NFZ (zaskarżona decyzja z [...] maja 2013 r.) - działając na podstawie art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) - uznali, że postępowanie prowadzone w trybie rokowań zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki i nie było podstaw do uwzględnienia odwołania. Organy odwołały się przy tym do oceny prawnej wyrażonej we wspomnianym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 659/12. Wskazały, że w orzeczeniu tym WSA zawarł wskazania dotyczące kryterium ciągłości, zgodnie z którymi: 1) z ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie wynika, że chodzi w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta, 2) czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia mierzony może być wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami oferty istniejącymi w dacie ich złożenia, 3) kryterium ciągłości, należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo - podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś wyłącznie podmiotowych jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń objętych rokowaniami na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem.
Kierując się wytycznymi zawartymi we wskazanym wyroku organy NFZ wyłączyły podczas ponownego rozpatrywania sprawy sporny element kryterium ciągłości (tj. możliwość uzyskania dodatkowych punktów za realizowanie w dniu złożenia oferty umowy z Funduszem w ramach danego zakresu świadczeń), stwierdzając, że w takiej sytuacji obie oferty biorące udział w postępowaniu uzyskałyby taką samą ilość punktów oceny za poszczególne kryteria oceny ofert. Wobec tego organy NFZ - stosownie do interpretacji kryterium ciągłości dokonanej w wyroku o sygn. akt VI SA/Wa 659/12 - przeprowadziły analizę porównawczą potencjału wykonawczego zawartego w ofertach. Podczas tej analizy wzięto pod uwagę wykazany w ofertach personel medyczny oraz posiadane środki transportu, stwierdzając jednocześnie, że nie jest możliwe porównanie wykazanego w ofertach sprzętu (nazwy sprzętu bez cech możliwych do porównania) oraz miejsca wyczekiwania zespołu ratownictwa medycznego (adres miejsca bez cech możliwych do porównania).
Wskutek tej analizy organy NFZ stwierdziły, że: 1) średni czas pracy lekarzy w specjalistycznym zespole ratownictwa medycznego wynosił 56 h/tydz. w ofercie skarżącej, zaś 27 h/tydz. w ofercie konkurenta, 2) średni czas pracy wykazanego personelu w specjalistycznym zespole ratownictwa medycznego (2 osoby w zespole) wynosił 56 h/tydz. w ofercie skarżącej i 16,8 h/tydz. w ofercie konkurenta. Na tej postawie organy uznały, że Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...] oferuje lepszy niż skarżąca spółka potencjał wykonawczy. Konkurent skarżącej zaproponował bowiem większą liczbę lekarzy, ratowników medycznych i pielęgniarek, a zatem można przyjąć, że względem tego świadczeniodawcy istnieje mniejsze ryzyko zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych. Zdaniem organów NFZ, zaproponowanie większej liczby personelu medycznego (większy tygodniowy sumaryczny czas pracy personelu) zapewnia lepszą organizację właściwego zabezpieczenia specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego (np. planowanie zastępstw personelu) oraz stwarza warunki do właściwej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem personel medyczny jest mniej obciążony pracą w skali tygodnia, co w większym stopniu gwarantuje rzetelną realizację świadczeń opieki zdrowotnej. Ze wskazanych powodów Prezes NFZ uznał, że w wyniku postępowania została wybrana korzystniejsza oferta - złożona przez konkurenta skarżącej spółki.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że organy administracji obu instancji zgodnie z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej powoływanej jako "k.p.a.") - z uwzględnieniem wytycznych co do ponownego rozpatrzenia zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 659/12 - podjęły wszelkie kroki do zbadania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny. Wydane przez nie rozstrzygnięcia zostały również należycie uzasadnione.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1, art. 148 pkt 2 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej też dalej "ustawą o świadczeniach"). Organy NFZ nie naruszyły bowiem zasad postępowania określonych w ustawie, a tym samym nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.
Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wyjaśnił powody uznania, że konkurent skarżącej spółki uzyskał 7,5 pkt więcej niż skarżąca za spełnienie kryterium ciągłości. Sąd stwierdził, że owa różnica punktowa na korzyść konkurenta skarżącej wynikała zarówno z przyjęcia zasad punktacji określonych w zarządzeniu nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określania kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (tabela 1.9 załącznika nr 1 do tego zarządzenia), ale także efektów przeprowadzonej przez organy (w wykonaniu zalecenia Sądu wyrażonego w wyroku z 30 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 659/12) analizy porównawczej potencjału wykonawczego zawartego w ofertach skarżącej i jej konkurenta. Na podstawie tej analizy organy ustaliły, że średni czas pracy porównywanego personelu medycznego w ofercie Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...] wynosi 30,7 h/tydz., natomiast w ofercie skarżącej 56 h/tydz.
W ocenie Sądu, dowodzi to, że potencjał wykonawczy oferowany przez konkurenta skarżącej był lepszy od potencjału zaoferowanego przez skarżącą, albowiem Stacja zaproponowała większą liczbę lekarzy, ratowników medycznych i pielęgniarek. Wobec tego Sąd uznał za uzasadnione twierdzenia organów administracji, że w przypadku konkurenta skarżącej istnieje mniejsze ryzyko zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, bowiem zaproponowanie większej ilości personelu medycznego zapewnia lepszą organizację właściwego zabezpieczenia specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego oraz stwarza warunki do właściwej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż personel ten jest mniej obciążony pracą w skali tygodnia, co w większym stopniu gwarantuje rzetelną realizację świadczeń opieki zdrowotnej.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła F. Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli tj. brak wskazania przyczyn uzasadniających przyjętą przez organy administracyjne ocenę punktową w kryterium ciągłości oraz przyjęcie preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 7,5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", czego konsekwencją było dokonanie wyboru oferty drugiego oferenta, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego, w tym uwzględnienie potencjału wykonawczego skarżącej, wskazuje jednoznacznie, że skarżąca powinna otrzymać maksymalną liczbę punktów w kryterium ciągłości,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a. i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i brak wskazania przyczyn uzasadniających przyjętą przez organy administracyjne ocenę punktową w kryterium ciągłości oraz przyjęcie preferencji oceny punkowej w kryterium ciągłości, co do 7,5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" czego konsekwencją było dokonanie wyboru oferty drugiego oferenta, w sytuacji gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na dokonaniu przez organy administracyjne analizy porównawczej potencjału wykonawczego oferentów w sposób całkowicie dowolny i oparty jedynie o analizę średniego czasu pracy personelu medycznego z jednoczesnym całkowitym pominięciem innych elementów tworzących potencjał wykonawczy, takich jak rodzaj, jakość i wiek sprzętu oraz adres miejsca wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego, a także kwalifikacje personelu medycznego i w konsekwencji ustalenie, że zaproponowanie większej ilości personelu medycznego zapewnia lepszą organizację właściwego zabezpieczenia specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego i w większym stopniu gwarantuje rzetelną realizację świadczeń opieki zdrowotnej, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że sama ilość personelu medycznego nie jest wystarczającym kryterium oceny potencjału wykonawczego oferenta, a pełna ocena potencjału wykonawczego oferenta powinna uwzględniać także inne elementy tworzące potencjał wykonawczy oferentów takie jak rodzaj, jakość i wiek sprzętu oraz adres miejsca wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego, a także kwalifikacje personelu medycznego, a co za tym idzie skarżąca mimo zaoferowania mniejszej ilości personelu medycznego zapewniłaby lepszą gwarancję płynności i pewności udzielania świadczeń zdrowotnych;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a. i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i nie wyjaśnienie dlaczego zaproponowanie większej ilości personelu medycznego zapewnia lepszą organizację właściwego zabezpieczenia specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego i w większym stopniu gwarantuje rzetelną realizację świadczeń opieki zdrowotnej przy jednoczesnym całkowitym pominięciu innych elementów tworzących potencjał wykonawczy oferenta, w sytuacji gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:
- 1) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracyjne ogłosiły i przeprowadziły postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z zachowaniem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" mimo przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", w sytuacji gdy przyjęcie preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen (tak jak miało to miejsce w analizowanym stanie faktycznym) oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych z NFZ, stanowi naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ, a co za tym idzie stanowi naruszenie zasady "równego tratowania wszystkich świadczeniodawców" oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji",
- 2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracyjne ogłosiły i przeprowadziły postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z zachowaniem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" mimo przyjęcia, iż samo porównanie średniego czasu pracy personelu medycznego, z całkowitym pominięciem innych elementów takich jak sprzęt, lokalizacja, kwalifikacje personelu, jest wystarczające dla porównania potencjału wykonawczego oferentów, w sytuacji gdy ustalenie, że lepszym potencjałem wykonawczym dysponuje ten oferent, w przypadku którego średni czas pracy personelu medycznego jest mniejszy, przy całkowitym pominięciu innych elementów tworzących potencjał wykonawczy - takich jak sprzęt, lokalizacja, kwalifikacje personelu, stanowi naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji;
- 3) art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że NFZ określając przedmiot zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" przyjmując preferencję oceny punktowej kryterium ciągłości, co do punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" nie naruszył zasad uczciwej konkurencji, w sytuacji gdy NFZ określając przedmiot zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" przyjmując preferencję oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" dopuścił się naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen (tak jak miało to miejsce w analizowanym stanie faktycznym) oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ, a tym samym NFZ sformułował przedmiot zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję;
- 4) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA, że działania organów NFZ, polegające na przyjęciu jako dodatkowo punktowanego kryterium porównania ciągłości oferowanych świadczeń zdrowotnych - kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą nie naruszają interesu prawnego oferenta, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ, w sytuacji gdy wprowadzenie jako kryterium porównania ofert kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą narusza interes prawny świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;
- 5) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA, że działania organów NFZ polegające na przyjęciu, że samo porównanie średniego czasu pracy personelu medycznego, z całkowitym pominięciem innych elementów tworzących potencjał wykonawczy takich jak sprzęt, lokalizacja, kwalifikacje personelu, jest wystarczające dla porównania potencjału wykonawczego oferentów, w sytuacji gdy dla pełnego porównania potencjału wykonawczego oferentów konieczne jest dokonanie porównania wszystkich elementów tworzących potencjał wykonawczy takich jak sprzęt, lokalizacja, kwalifikacje personelu, a ocena ofert nie może być dokonana jedynie przy zastosowaniu wybiórczego kryterium jakim jest średni czas pracy personelu medycznego oferentów;
- 6) art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA, że działania organów NFZ polegające na wprowadzeniu jako dodatkowego punktowanego kryterium porównania jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą nie naruszają interesu prawnego oferenta, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ, w sytuacji gdy wprowadzenie jako kryterium porównania ofert kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą stanowi naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ
- 7) art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA, że działania organów NFZ polegające na przyjęciu, że samo porównanie średniego czasu pracy personelu medycznego, z całkowitym pominięciem innych elementów tworzących potencjał wykonawczy takich jak sprzęt, lokalizacja, kwalifikacje personelu, jest wystarczające dla porównania potencjału wykonawczego oferentów, w sytuacji gdy dla pełnego porównania potencjału wykonawczego oferentów konieczne jest dokonanie porównania wszystkich elementów tworzących potencjał wykonawczy takich jak sprzęt, lokalizacja, kwalifikacje personelu, a ocena ofert nie może być dokonana jedynie przy zastosowaniu wybiórczego kryterium jakim jest średni czas pracy personelu medycznego oferentów.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać - jego zdaniem - za trafnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem okazała się nieuzasadniona.
W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny może – w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a.) – uchylić decyzję dotkniętą tego rodzaju naruszeniami prawa.
Tak więc, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie, czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy.
Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, lecz pomimo wymienienia w jej petitum szeregu przepisów, brak jest wykazania w jej uzasadnieniu, który z nich w jaki sposób został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszony. Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do zarzutu stosowania przez NFZ praktyk ograniczających konkurencję. Nie zawiera natomiast ono w sobie uzasadnienia co do poszczególnych, enumeratywnie wymienionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Dopiero na ostatniej stronie, w przedostatnim akapicie, autor skargi kasacyjnej próbuje nawiązać do tego co było przedmiotem rozpoznania w sprawie administracyjnej i przedmiotem rozważań Sądu.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, albowiem gdyby okazały się one uzasadnione, to mogłoby się okazać, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów o charakterze materialnoprawnym.
Za nietrafne należy uznać oba zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oba bowiem powołują się na naruszenie przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jednakże, oprócz przytoczenia treści tych przepisów, brak jest wskazania i omówienia na czym polegały ich naruszenia oraz na czym polega naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że w pierwszym z tych zarzutów strona skarżąca zarzuca, że konsekwencją przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 7,5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" było dokonanie wyboru oferty drugiego oferenta, podczas gdy już w tym postępowaniu to kryterium w ogóle nie było brane pod uwagę.
Podobnie nie zostały uzasadnione oba zarzuty naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności jaki wpływ mogło to mieć na wynik sprawy, skoro przepis ten ma zastosowanie po tym, jak już wynik sprawy jest wiadomy. W obu przypadkach strona skarżąca zarzuca "przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a. i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Jednakże brak jest wyjaśnienia jaką "procedurę" ustalania stanu faktycznego strona skarżąca ma na myśli, jakich kroków (choćby przykładowo) nie podjęto i kto miałby te kroki podjąć: organy czy Sąd.
Ponadto zarzucono błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie (przez Sąd) czym kierowały się organy wskazując dlaczego wybrały ofertę konkurenta, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na taką ocenę (vide str. 46 - 47 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), choć co do samej zasady – o czym była mowa wyżej – ocenia on zgodność z prawem zaskarżanych decyzji, a nie merytoryczną trafność. I w tym przypadku dodatkowo należy też zauważyć, że w pierwszym z tych zarzutów strona skarżąca zarzuca, że konsekwencją przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 7,5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" było dokonanie wyboru oferty drugiego oferenta, podczas gdy - jak to również zostało wskazane wyżej – w tym postępowaniu to kryterium w ogóle nie było brane pod uwagę.
W tym stanie rzeczy żaden z zarzutów zgłoszonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej powołanych zostało siedem zarzutów. Z tego cztery zarzuty – oznaczone jako: 1 (naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji), 3 (naruszenie art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach), 4 (naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach) i 6 (naruszenie art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach) – oparte zostały na założeniu, że kryterium wyboru oferty konkurenta było to, iż miał on zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ. Tymczasem, w wyniku wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, przy rozpoznawaniu tej sprawy przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny, kryterium to zostało pominięte. Oznacza to zatem, że wszystkie wymienione wyżej zarzuty są bezprzedmiotowe (poza przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej), więc żaden z nich, już choćby tylko z tego powodu, nie mógł być uwzględniony.
Do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego zdaje się natomiast nawiązywać wspomniany wyżej przedostatni akapit uzasadnienia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje (k. 97 akt sądowych) na rzekome "uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażające się w przyjęciu przez tenże Sąd za prawidłowe działania organów NFZ polegające na określaniu i porównywaniu potencjału wykonawczego oferentów jedynie w oparciu o porównanie średniego czasu pracy personelu medycznego obu oferentów z jednoczesnym całkowitym pominięciem innych elementów tworzących potencjał wykonawczy takich jak sprzęt, lokalizacja, kwalifikacje personelu itp."
Zarzut ten jest niezasadny i nie odpowiada prawdzie. Strona skarżąca pomija bowiem, że – jak za organem wskazał to Sąd na str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku – "komisja konkursowa uznała za stosowne przeprowadzenie kontroli tylko u Odwołującego, gdyż wykorzystując informacje i dane zawarte w systemie informatycznym Funduszu, posiadała konieczne informacje nt. wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej przez Samodzielną Stację Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w [...] oraz posiadanego przez tego Oferenta potencjału (sprzętu, personelu) na podstawie umowy zawartej z Funduszem".
Ponadto "komisja kontrolna, po analizie przedstawionej dokumentacji stwierdziła, iż informacje zawarte w złożonej ofercie, dotyczące miejsca stacjonowania, personelu medycznego oraz sprzętu i wyposażenia medycznego są zgodne ze stanem faktycznym". Ostatecznie więc komisja konkursowa przyznała tę samą ilość punktów obu oferentom za takie elementy tworzące potencjał wykonawczy jak np. sprzęt i lokalizacje, czyli we wszystkich innych kryteriach oceny, niż "ciągłość".
Komisja konkursowa różnie oceniła jedynie kryterium ciągłości, które w tym postępowaniu było już rozumiane w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych. Dlaczego większa ilość personelu medycznego oraz rezerwa możliwego do wykorzystania czasu ich pracy ma wpływ na zmniejszenie ryzyka przerwania ciągłości udzielania świadczeń zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu wyroku. Nie zostało jednak wyjaśnione przez autora skargi kasacyjnej, jaki wpływ na zmniejszenie tego ryzyka, czyli ryzyka przerwania ciągłości udzielania świadczeń (a nie jakości tych świadczeń, co było innym kryterium oceny), ma np. lokalizacja lub inne wskazywane przez niego elementy. Brak wyjaśnienia tych kwestii powoduje jednocześnie brak możliwości merytorycznego odniesienia się do tych zarzutów, a zatem również brak możliwości ich merytorycznej oceny.
W tym stanie rzeczy, pomimo iż pomiędzy zgłoszonymi w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzutami z punktów 2), 5) i 7) można zauważyć treściowe powiązanie z przedostatnim akapitem uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nie sposób uznać je za uzasadnione i pozostające w merytorycznym związku z rozważaniami zarówno Sądu, jak i organu odnośnie do kryterium ciągłości przy ocenie ofert.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.