Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 204/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. oddalił skargę W. K. - [...] "K." z/s w B. na decyzję Zarządu Województwa [...] w B. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z naruszeniem obowiązujących procedur.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] maja 2009 r. pomiędzy W. K., a Województwem [...] (w imieniu którego działał Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013) została podpisana umowa nr [...] o dofinansowanie projektu "Wdrożenie w Z.P.U.H. K. innowacyjnych technologii nakładania powłok dekoracyjno-ochronnych".

Podczas kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu, która odbyła się w dniach od [...] do [...] maja 2010 r. z ramienia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B., kontrolujący stwierdzili nieprawidłowość w zakresie dokumentacji związanej z oddziaływaniem przedsięwzięcia realizowanego w ramach projektu na środowisko. Zakres kontroli obejmował sprawdzenie oddziaływania na środowisko realizacji projektu dofinansowanego ze środków publicznych w ramach przedmiotowej umowy, zawartej w ramach RPO Województwa [...] na lata 2007-2013. W trakcie kontroli stwierdzono zakup i zainstalowanie, w ramach przedmiotowego projektu, linii galwanicznej do chromowania technicznego, linii do nakładania powłok na podłożu aluminium, kolumn wentylacyjnych oraz obecność oznakowań wskazujących na niebezpieczne substancje wykorzystywane w procesie technologicznym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Instytucja Zarządzająca- Zarząd Województwa [...] określił przypadającą do zwrotu od skarżącego kwotę (w wysokości 1 315 00,00 zł) wypłaconą w związku z realizacją opisanego projektu na podstawie umowy z dnia [...] maja 2009 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj.:

1. 1) dla części dotacji finansowanej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości 1 117 750,00 zł- odsetki od powyższej kwoty naliczone od dnia wypłaty środków, tj.

1. 1) od kwoty 340 000,00 od dnia 07.07.2009 r. do dnia zwrotu, 2) od kwoty 382 500,00 - od dnia 22.10.2009 r. do dnia zwrotu, 3) od kwoty 395 250,00 - od dnia 25.02.2010 r. do dnia zwrotu,
2. 2) dla części dotacji finansowanej z Budżetu Państwa w wys. 197 250,00 złodsetki od powyższej kwoty naliczone od dnia wypłaty środków, tj.

1. 1) od kwoty 60 000,00 - od dnia 07.07.2009 r. do dnia zwrotu, 2) od kwoty 67 500,00 - od dnia 22.10.2009 r. do dnia zwrotu, 3) od kwoty 69 750,00 - od dnia 26.02.2010r. do dnia zwrotu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że skarżący realizował projekt z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, co odpowiada dyspozycji art. 211 ust. 1 ust.1 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.) tj.: realizował go w sposób niezgodny z przepisami prawa krajowego, wspólnotowego i umową oraz nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości w terminie określonym przez Instytucję Zarządzającą.

Organ podkreślił, że skarżący składając wniosek o dofinansowanie w formularzu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) wraz z załącznikiem nr 6a z [...] sierpnia 2008 r., który stanowi także załącznik do umowy nr [...], oświadczył, że ww. projekt nie jest objęty żadnym z Aneksów Dyrektywy Rady 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, czyli nie wymagał sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Ponadto organ wskazał, że skarżący przedłożył do wniosku zaświadczenie Wojewody [...] z 27 sierpnia 2008 r. (załącznik 6b do wniosku o dofinansowanie), w którym organ odpowiedzialny za monitorowanie obszarów Natura 2000 oświadczył, że projekt nie wywrze istotnego oddziaływania na ten obszar, ponieważ planowane przedsięwzięcie będzie realizowane z poszanowaniem zasady ochrony środowiska naturalnego.

Nadto organ wskazał, że w trakcie oceny formalnej wniosku, w dniu [...] listopada 2008 r. zostało skierowane do skarżącego pismo [...], w którym organ poinformował o zmianie "Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych". We wspomnianym piśmie Instytucja Zarządzająca zwróciła się z prośbą o odpowiedź zwrotną, w której skarżący powinien zapewnić o przeprowadzeniu postępowania OOŚ uwzględniając zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz obowiązek prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego.

Ponadto skarżący został wezwany do złożenia oświadczenia, że zostały uwzględnione wszystkie elementy OOŚ wymagane przez Dyrektywę Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Dyrektywę Rady nr 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory i Dyrektywę Rady nr 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Organ podkreślił, że skarżący nie odniósł się do powyższego pisma, w związku z czym Instytucja Zarządzająca przyjęła załączniki 6a i 6b jako obowiązujące.

Organ zaznaczył także, że zgodnie z art. 46 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), obowiązującym skarżącego w momencie złożenia wniosku aplikacyjnego, realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa OOŚ), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony przez właściwy organ w trybie art. 63 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy OOŚ, ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza właściwy organ na wniosek inwestora.

W związku z powyższym, w ocenie organu, skarżący miał obowiązek wystąpić o wydanie postanowienia na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy OOŚ, stwierdzającego obowiązek lub brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie strona zobowiązana była przedstawić Instytucji Zarządzającej rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Niewystąpienie przez stronę z powyższym wnioskiem w ocenie organu wskazuje, że skarżący składając wniosek oświadczył nieprawdę, co wiąże się z zastosowaniem § 19 ust.2 pkt 5 umowy z 14 maja 2009 r., upoważniającym Instytucję Zarządzającą do rozwiązania niniejszej umowy.

Jednocześnie organ wskazał, że w sprawie naruszono także postanowienia § 8 pkt 8 umowy o dofinansowanie, zobowiązujące skarżącego do przestrzegania wytycznych Instytucji Zarządzającej i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, obowiązujących w chwili podpisania umowy. Niedopełnienie tego obowiązku wiąże się z zastosowaniem § 19 ust.2 pkt 3 umowy o dofinansowanie.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Instytucja Zarządzająca- Zarząd Województwa [...], decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji z [...] grudnia 2010 r. i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na powyższą decyzję. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie przez Sąd organu do przedstawienia do akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Protokołu z posiedzenia Zarządu Województwa [...] w dniu [...] listopada 2010 r., podczas którego podjęto uchwałę numer [...] w sprawie potwierdzenia dotychczas dokonanych czynności podjętych przez Zarząd Województwa [...] oraz Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...], dotyczących nieprawidłowej realizacji Projektu, celem ustalenia jaki był skład organu podczas tego posiedzenia i jaki był wynik głosowania nad treścią w/w uchwały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. oddalił skargę W. K..

Sąd zaznaczył, że kwestią sporną w sprawie oprócz prawidłowości ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy (z uwagi na podważanie przez skarżącego skuteczności złożonego, w imieniu Zarządu Województwa, oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie) jest także pojęcie procedur, których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji i termin, od którego nalicza się odsetki.

Odnośnie kwestii skutecznego wypowiedzenia umowy o dofinansowanie Sąd zaznaczył, że w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji przyznanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego w umowie cywilnoprawnej o dofinansowanie projektu określane są warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.r.), w tym zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowości przy ich pobraniu tj. pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości lub ich nieprawidłowego wykorzystania. Z kolei w przypadku zaistnienia przesłanek skutkujących wypowiedzeniem umowy o zwrocie środków, instytucja zarządzająca orzeka w formie decyzji (art.211 ust.4 u.f.p.), tj. w trybie administracyjnym.

Z uwagi na treść przepisów art. 57 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1590 ze zm.) oraz § 18 statutu Województwa [...] w ocenie Sądu I instancji, należało uznać, że złożone w dniu [...] czerwca 2010 r., przez Marszałka i Wicemarszałka Województwa [...] (przy piśmie datowanym na [...] czerwca 2010 r.), oświadczenie o rozwiązaniu umowy z [...] maja 2009 r. zostało złożone zgodnie prawem, a podjęta przez Zarząd Województwa [...] w dniu [...] listopada 2010 r. uchwała Nr 264/4063/10, nie była elementem niezbędnym do skutecznego złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie.

Zdaniem Sądu złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia (jako załącznik do projektu i umowy o dofinansowanie), że projekt "Wdrożenie w Z.P.U.H. K. innowacyjnych technologii nakładania powłok dekoracyjno ochronnych" nie jest objęty żadnym z Aneksów Dyrektywy Rady 85/337/EWG było okolicznością wystarczającą do rozwiązania umowy.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie ma przeszkód, by przyjąć, że pojęcie "procedur", których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji oznacza również naruszenie procedur związanych z przyznaniem dofinansowania, w szczególności procedur dotyczących oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podkreślił, że procedury określone w art. 208 u.f.p., do których naruszenia odwołuje się ustawodawca w art. 211 ust.1 pkt 2 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków unijnych, w tym także określone w aktach podustawowych wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 208 ust. 2-3 u.f.p.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu procedur na podstawie, których wydatkowane są środki unijne związane z realizacją konkretnych programów operacyjnych.

Sąd zaznaczył, że niewypełnienie postanowień umowy o dofinansowanie może mieć wpływ na realizację przez instytucję zarządzającą kompetencji do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Sąd wskazał ponadto, że działanie skarżącego spełnia przesłanki rozwiązania umowy wynikające z jej § 19 ust. 2 pkt 3 (poprzez niewypełnianie przez beneficjenta obowiązków, o których mowa w § 8 umowy, w zakresie nieprzestrzegania Wytycznych Instytucji Zarządzającej oraz Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego) oraz § 19 ust. 2 pkt 5 umowy (poprzez złożenie przez beneficjenta dokumentu stwierdzającego nieprawdę w celu uzyskania dofinansowania).

W ocenie Sądu złożenie niezgodnych z prawdą oświadczeń miało decydujący wpływ na zawarcie umowy ze skarżącym.

Sąd zaznaczył, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa i nie dostrzegł zarzucanego przez stronę naruszenia przepisów prawa proceduralnego tj. art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 78 §1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. przewidującego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 211 ust. 4 u.f.p. oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.r., wskazując, że oświadczenie Zarządu Województwa z [...] czerwca 2010 r. spowodowało rozwiązanie całej umowy, a tym samym organ nie mógł zażądać zwrotu części dotacji.

Odnosząc się do kopii dokumentów (decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2011 r. nr [...]) złożonych na etapie postępowania sądowego Sąd wskazał, że potwierdzają one, że przedsięwzięcie realizowane w ramach projektu zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, że istniała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz że skarżący w dacie ubiegania się o dofinansowanie oraz w dacie podpisania umowy o dofinansowanie, nie posiadał stosownych decyzji, ani też nie uruchomił postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Pełnomocnik W. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

poprzez naruszenie art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 208 u.f.p., skutkujące przyjęciem, że w stanie faktycznym sprawy uzyskane przez skarżącego środki z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 wykorzystano z naruszeniem obowiązujących procedur i w związku z tym podlegają one zwrotowi;

1. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w ponownym rozpatrzeniu sprawy brali udział członkowie organu kolegialnego, którzy uczestniczyli również w wydaniu decyzji, której dotyczył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc podlegali oni wyłączeniu na podstawie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 208 u.f.p. oraz szereg przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów, dotyczących naruszenia przez zaskarżoną decyzje przepisów prawa, w szczególności naruszenia art. 145 ust. 2-3 u.f.p.

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Województwa [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu w sprawie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik W. K. wniósł o odroczenie terminu rozprawy, wyznaczonej na dzień [...] sierpnia 2013 r. z powodu choroby pełnomocnika. Do pisma dołączył wystawione przez lekarza sądowego zaświadczenie o niemożliwości stawienia się w dniu [...] sierpnia 2013 r. na wezwanie Sądu z powodu choroby.

Sąd wyznaczył nowy termin rozprawy na dzień [...] października 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż najdalej idącym zarzutem jest zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania określonych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, z którego wynika, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów dotyczących wyłączenia członków organu kolegialnego, skutkiem czego jest wystąpienie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną skoro przy ponownym rozpatrzeniu sprawy brali udział członkowie organu kolegialnego, którzy uczestniczyli również przy wydaniu decyzji, której dotyczył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to podlegali oni wyłączeniu na podstawie art.27 § 1 w związku z art.24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do treści art.25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 84/2009 poz.712) za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest także zarząd województwa. Z kolei zgodnie z treścią art.26 ust.1 pkt 15 powołanej wyżej ustawy do zadań instytucji zarządzającej (także zarządu województwa) należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Oznacza to, że zarząd województwa jako instytucja zarządzająca jest uprawniony do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych z funduszy Unii Europejskiej na realizację konkretnych projektów. Stwierdzenie to znajduje wsparcie w treści art.41 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U.142/2001 poz.1590 ze zmianami), w którym wskazano, że do zadań zarządu województwa należy także przygotowanie regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie.

Oczywistym więc jest, że to zarząd województwa jako instytucja zarządzająca opracowuje i wykonuje regionalny program operacyjny, a także zarząd województwa posiada kompetencje do wydawania decyzji o zwrocie środków przyznanych na realizację konkretnego projektu, wykonując w ten sposób zadania nałożone na ten organ na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa. Ponadto należy podkreślić, że z treści art.46 ust.1 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Natomiast z art.46 ust.2a ustawy o samorządzie województwa wynika, że decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek województwa, a w samej decyzji wymienia się członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Wreszcie podnieść należy, że z treści art.211 ust.4b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U.249/2005, poz.2104) wynika, że w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Określona w ten sposób pozycja organu-instytucji zarządzającej w postępowaniu o zwrot środków przekazanych na realizację projektów w ramach regionalnego programu operacyjnego wskazuje na to, że decyzję administracyjną wydaje organ, którym jest w istocie zarząd województwa działający jako instytucja zarządzająca.

Oznacza to, że decyzja podejmowana jest przez organ kolegialny, bowiem stosownie do treści art.31 ust.2 i ust.4 ustawy o samorządzie województwa, zarząd województwa składa się z pięciu członków, w tym marszałka województwa jako przewodniczącego oraz wicemarszałka lub dwóch wicemarszałków i pozostałych członków. Uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że w rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do zarządu województwa działającego jako instytucja zarządzająca i realizującego zadania określone w powołanych wyżej przepisach prawa nie znajduje zastosowania uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 roku II GPS 2/06, w której wskazano, iż przepis art.24 § 1 pkt 5 w związku z art.27 § 1 zdanie pierwsze ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art.127 § 3 tego Kodeksu.

Z uwagi na treść pytania prawnego skierowanego do powiększonego składu NSA, wskazana wyżej uchwala odnosi się do członków samorządowego kolegium odwoławczego, którego zasadniczą funkcja jest orzekanie w trzyosobowym składzie i ten skład a nie całe kolegium posiada kompetencje orzecznicze w indywidualnej sprawie administracyjnej. Przyjęcie, że stanowisko zawarte w powołanej wyżej uchwale znajduje zastosowanie do decyzji wydawanych przez organ działający in pleno przy zachowaniu ustawowego kworum w istocie prowadziłoby do wyłączenia od orzekania całego organu. Skoro decyzję o zwrocie środków wypłaconych na realizację projektu podejmuje zarząd województwa, który składa się z pięciu członków to stosowanie wobec tak określonego organu zasad opisanych w art.24 § 1 pkt 5 i art.27 § 1 k.p.a. wykluczałoby możliwość realizacji obowiązku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Również za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. c związku z art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis art.141 § 1 p.p.s.a. określa elementy konieczne uzasadnienia wyroku. Natomiast strona wnosząca skargę kasacyjną uzasadniając zarzut naruszenia w/w przepisu nie podnosi, aby uzasadnienie orzeczenia nie spełniało przewidzianych nim wymogów, ani też, że sposób jego sporządzenia uniemożliwia stronie wdanie się w spór oraz kontrolę instancyjną. Negowanie rozstrzygnięcia jak i motywów, jakimi sąd administracyjny kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku uchybia regułom określonym w art.141 § 1 p.p.s.a.

Ponadto należy zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Poza sporem winna pozostawać także i ta okoliczność, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środki przewidziane w ustawie. W szczególności Sąd I instancji objął zakresem kontroli zaskarżoną decyzję i swoją ocenę przedstawił w uzasadnieniu wyroku. Oznacza to, że brak jest podstaw do stawiania Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. należy na wstępie przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę W. K. na decyzję Zarządu Województwa [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, wypłaconej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu p.n. "Wdrożenie w Z.P.U.H. K. innowacyjnych technologii nakładania powłok dekoracyjno-ochronnych". Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowił przepis art.211 ust.1 pkt 2 w związku z art.145 ust.2-5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych w związku z art.113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do regulacji zawartych w art.211 ust.1 pkt 2 i ust.4 w/w ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy określone przepisem środki, są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art.208- instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z art.208 ust.1 wydatki związane z realizacją programów finansowych ze środków, o których mowa w tym przepisie, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Regulacje zawarte wart.208 ustawy o finansach publicznych wskazują na to, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Uznać należy, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art.208 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art.208 ust.2-3 ustawy finansach publicznych.

Stwierdzić jednak należy, że tak określone procedury nie wyczerpują całego pojęcia "procedur, o których mowa w art.208" ponieważ nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wykładnia pojęcia "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Wskazuje się przy tym, że określenie "procedura" oznacza normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Tak więc pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art.208 ust.1 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. W tym miejscu należy podkreślić, że systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są w oparciu o akty, które nie są zaliczane do przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Projekty są realizowane przez beneficjentów w oparciu o umowy o dofinansowanie, które stanowią podstawowe źródło uprawnień i obowiązków stron. Przyjmuje się, że wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego i składa się na dokumentację konkursową. Oznacza to, że uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje ona również procedurę realizacji projektu (vide wyrok NSA z 19.06.2012 r II GSK 732/11 niepublikowany, wyrok NSA z 12.02.2013 r II GSK 2225/11 niepublikowany).

Na marginesie jedynie należy wskazać, że okoliczności towarzyszące rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, w tym zachowanie określonego trybu, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że beneficjent złożył dokumentację w której na formularzu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko stwierdził, że projekt nie jest objęty żadnym z Aneksów Dyrektywy Rady 85/337/EWG, czyli że nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia. Wspomniany formularz stanowił załącznik do wniosku, który z kolei jest załącznikiem do umowy o dofinansowanie.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji uznał, że istotne naruszenie przez skarżącego procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie, wytycznych instytucji zarządzającej oraz w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art.211 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uzasadniająca wydanie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.