Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 204/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 października 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 376/15, oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

We wniosku z 8 maja 2014 r. złożonym do Biura Powiatowego ARiMR w [...] A. S. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW) na rok 2014, deklarując działki rolne: A, B, C, D, E, F, G, H, l, J o łącznej powierzchni 94,51 ha. Przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku oraz załączonych do niego załączników graficznych oraz kontrola na miejscu wykazała, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła 93,01 ha

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał stronie płatność ONW na rok 2014 w wysokości 12 728, 37 zł.

Organ l instancji podał, że łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności ONW, po kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniach 12.08.2014 r. - 14.08.2014 r. na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego, wynosi 1,5 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością (93,01 ha), ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Procentowe przedeklarowanie między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wyniosło 1,6127%. Organ l instancji podał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW, a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. W związku z powyższym płatności ONW strefa nizinna l na 2014 r., przyznano do powierzchni stwierdzonej.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie powołał przepisy § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.), art. 4 ust. 1 i 7, art. 10, art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Organ odwoławczy wskazał na prawidłowość wyliczeń organu I instancji.

Dyrektor Oddziału opisał oznaczone kodami nieprawidłowości na wszystkich działkach i podał, iż zachodziła konieczność weryfikacji powierzchni pomierzonych podczas kontroli na miejscu, na których położone są działki rolne z uwagi na fakt, że w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] dla działek rolnych zastosowano kod pokontrolny DR 50, który oznacza, że granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej i kod nieprawidłowości DR 29, oznaczający, że działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce ewidencyjnej (np. drogi i rowy). Dyrektor wyjaśnił, że podczas kontroli w terenie mierzone są powierzchnie deklarowanych upraw, zaś dopiero podczas kontroli administracyjnej wniosku beneficjenta weryfikowana jest poprawność zadeklarowanej powierzchni w stosunku do wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych.

Strona deklarując powierzchnie do objęcia płatnością ONW nie zadeklarowała wszystkich działek ewidencyjnych, na których się ona znajduje, co skutkuje zmniejszeniem powierzchni zakwalifikowanej do ww. płatności.

Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia zasad określonych w art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Wyjaśnił, że w decyzji, oprócz wyłączeń wynikających z kontroli na miejscu (podczas której stwierdzono 93,84 ha), uwzględniono wyłączenia obszarów wykraczających poza powierzchnię referencyjną (PEG), po uwzględnieniu których powierzchnia stwierdzona wyniosła 93,01 ha. Stosując jednocześnie zasady określone w art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, w myśl którego nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną, płatność do powierzchni stwierdzonej po kontroli administracyjnej, jego zdaniem naliczona została prawidłowo.

Według organu odwoławczego zakwestionowany w odwołaniu zapis pomiarów i powierzchni działek C i l wykonano prawidłowo. W tym zakresie wyjaśniono, że we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej mieści się w granicach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru), jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej przyjmuje się zadeklarowane pole powierzchni tej działki. Natomiast w przypadku gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej jest większa niż tolerancja pomiaru, jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej należy przyjąć faktyczne pole powierzchni ustalone w wyniku pomiaru. W związku z uwagą wnioskodawcy co do braku informacji na temat obwodu wyłączeń znajdujących się na działkach organ odwoławczy podał, że informacji o nich nie zamieszcza się w raporcie.

Za niezasadny uznano też zarzut dotyczący nieprawidłowości przebiegu granicy faktycznego użytkowania gruntu działek sąsiadujących: G - od strony północnej, H - od strony południowo-zachodniej, J - od strony południowej, I - od strony zachodniej, z powodu błędu dokładności urządzeń GPS posiadanych przez ARiMR i transponowania z nich danych z pomiarów do systemu LPIS.

W zakresie zastrzeżeń dotyczących zastosowanej techniki pomiaru GPS organ podał, że kontrole wykorzystujące do pomiarów techniki globalnego systemu pozycjonowania (GPS) mogą być realizowane tylko z wykorzystaniem odbiorników, dla których ARiMR przeprowadziła testy walidacji w celu wyznaczania dla danego urządzenia pomiarowego wartości współczynnika W. Dalej organ wskazał, że podczas pomiarów działek rolnych nie jest określany błąd pomiaru powierzchni, lecz tzw. "tolerancja pomiaru", która obliczana jest jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wokół granic działki rolnej.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący dokładności systemu LPIS i dlaczego (PEG) co roku może się zmieniać organ odwoławczy wyjaśnił, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje zadanie publiczne, którym jest tworzenie i prowadzenie Systemu Identyfikacji Działek Rolnych w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast kwalifikowanie powierzchni do płatności prowadzone jest w oparciu o powierzchnie referencyjne wyznaczone na podstawie ortofotomapy (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG) bezpośrednio w systemie LPIS zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.).

System ten zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 oraz identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przy czym dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej pochodzące z rejestru ewidencji gruntów i budynków (EGiB), są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w skali kraju oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcję zmian w sposobie użytkowania gruntu.

Natomiast definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie, której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, uprzednio art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną w płatności o 1,5 ha, a zarazem ustalono powierzchnię stwierdzoną PEG na działkach A, B, C, F, G, H, I, J w zmniejszonej o 1,5 ha wielkości.

Skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli przeprowadzonej na miejscu, a kontrolą przeprowadzoną za pomocą tzw. systemu LIPS oraz Informacją o powierzchni stwierdzonej PEG, którą to Informację strona otrzymała od organu i dołączyła do wniosku o przyznanie płatności za 2014 rok. Przedstawiła wykluczenia powierzchni działek A, B, C, D, E, F, G, H, l, J opisane w decyzji i podniosła, że ich powierzchnia ewidencyjna jest dużo większa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wyjaśnił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do kwestii prawidłowości stosowania przepisów stanowiących o kwalifikowalności powierzchni działek rolnych do płatności.

Przy czym zasadniczo dotyczy dwóch aspektów:

1. - ustalania powierzchni działek rolnych podczas kontroli, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, o której mowa w art. 34 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,
2. - weryfikacji tej powierzchni, ustalonej podczas kontroli na miejscu, w oparciu o dane posiadane przez organ w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych.

Skarżąca, jak wskazał Sąd I instancji, nie kwestionuje samego faktu istnienia wyłączeń, tylko to, że dokonując pomiaru wyłączeń organ nie uwzględnił błędu pomiaru, a ponadto, w jej ocenie, ustalenia kontroli na miejscu (z uwzględnieniem tolerancji pomiaru) powinny być decydujące. Niezgodności między powierzchniami działek zmierzonymi podczas kontroli na miejscu, a powierzchniami deklarowanymi dla poszczególnych działek nie powinny, według skarżącej, skutkować pominięciem jakiejkolwiek części powierzchni deklarowanych, jako uprawnionych do płatności, z uwagi na konieczność uwzględnienia "błędu pomiaru urządzenia". Jak wynika przy tym z zestawienia zawartego w skardze, wskazany w protokole kontroli wskaźnik obszarowy tolerancji pomiaru dla poszczególnych działek rolnych, zdaniem skarżącej każdorazowo powinien być doliczany do powierzchni zmierzonej.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd I instancji podkreślił, że decyzje w sprawie płatności ONW, tak samo, jak w przypadku jednolitych płatności obszarowych, wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków, zarówno administracyjne jak i kontrole na miejscu. Brak jest przy tym, jak Sąd wskazał, normy prawnej, z której wynikałby zakaz dokonywania, w odniesieniu do działek rolnych zgłoszonych do płatności, weryfikacji poprawności zidentyfikowania działek rolnych w LPIS. Z treści art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 można wywieść wniosek, że kontrola danego rolnika stanowi okazję do weryfikacji, o której mowa w tym przepisie.

Zatem nie budzi wątpliwości możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Istnieje też możliwość zmniejszenia powierzchni działki rolnej, gdy jest ona deklarowana na kilku działkach ewidencyjnych, których maksymalne powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze są mniejsze niż powierzchnie ewidencyjne.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie naruszył zarzucanych w skardze reguł postępowania administracyjnego, gdyż odniósł się szczegółowo do argumentacji odwołania. Sąd podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnych ciężar dowodzenia, że ustalenia zawarte w raporcie kontroli nie są prawidłowe, ciąży na rolniku. Rolnik nie traci prawa do przedstawiania w toku postępowania zarzutów przeciwko ustaleniom zawartym w raporcie z kontroli, w tym także kwestionowania metody pomiaru. Ma prawo wykazywania błędów w ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. Temu służy postępowanie przed organem II instancji. Jednak wykazywanie dopiero w skardze błędów popełnionych w toku kontroli czy w decyzji organu I instancji, przy braku ich wskazania w odwołaniu, a i uprzednio nie kwestionując wyników kontroli, nie jest skuteczne.

Sąd nie dokonuje bowiem konkretnych wyliczeń, natomiast ocenia prawidłowość decyzji na podstawie materiału dowodowego w sprawie tj. przede wszystkim treści raportu kontroli, materiałów fotograficznych i graficznych, w kontekście złożonego wniosku przez rolnika i dowodów oferowanych przez niego w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji nie został naruszony art. 34 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Z raportu z kontroli wynika, że przy pomiarach działek zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej. Sąd podzielił stanowisko organu Agencji, że podczas pomiarów działek rolnych określana jest tzw. tolerancja pomiaru, która obliczana jest jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wokół granic działki rolnej, a nie błąd pomiaru powierzchni, wynikający w szczególności z właściwości urządzenia pomiarowego. Z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika, by przy pomiarach powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności należało doliczać jeszcze 0,5 m wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego. Zdaniem Sądu I instancji przewidziana ww. przepisem "tolerancja pomiaru" służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek, a nie przyjęciu, że w rzeczywistości powierzchnia działki jest większa, niż wynika to z pomiaru.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią zmierzoną przekracza dopuszczalną dla danej działki rolnej powierzchnię, wynikającą z zastosowania tolerancji pomiaru, mają one prawo przyjęcia, jako powierzchni stwierdzonej, tj. uprawnionej do płatności, powierzchnię zmierzoną, pomniejszoną o znajdujące się wewnątrz działki obszary nieuprawiane.

Wobec powyższego zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym "jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw".

A. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a w obu przypadkach zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
2. 1. art.16 ust 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Organ słusznie przyjął do płatności obszar powierzchni zatwierdzonej zamiast powierzchni zadeklarowanej, pomimo, iż w przypadku działek C, F, G, H, J różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym a zadeklarowanym jest mniejsza niż 0,1 ha, a zatem zgodnie z powołanym przepisem obszar zatwierdzony powinien zostać uznany za równy zadeklarowanemu,
3. 2. art. 15 ust 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z art. 34 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zmierzoną a zadeklarowaną przekracza dopuszczalną dla danej działki rolnej powierzchnię, wynikającą z zastosowania tolerancji pomiaru, Organ ma prawo do przyjęcia, jako powierzchni stwierdzonej, tj. uprawnionej do płatności, powierzchnię zmierzoną (bez uwzględnienia tolerancji pomiaru urządzenia).
4. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie nr [...] utrzymującą w mocy w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...], pomimo rażącego naruszenia przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
6. a. pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, wydanej w oparciu o ten sam stan faktyczny i stwierdzającej, iż powierzchnia działki F wynosi 1,60 ha (a nie jak w zaskarżonej decyzji 1,58 ha), czyli jest zgodna z powierzchnią deklarowaną, a także stwierdzającej, że dokładność pomiarowa systemu LPIS gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 do 0,5 m,
7. b. nieuwzględnienie tolerancji błędów pomiarowych urządzania, którym dokonywano kontroli na miejscu ani błędów pomiarowych systemu LPIS pomimo, iż sam Organ przyznał, iż pomiar zarówno jedną, jak i drugą metodą, jest obarczony granicą błędu pomiarowego urządzenia, nieuwzględnienie wcześniejszych informacji o powierzchniach PEG otrzymanych od Organu, brak wskazania z jakiej daty są ortofotomapy, na podstawie których organ dokonywał pomiarów, brak wskazania powodów nie uwzględnienia uwag Skarżącej odnośnie różnic "mapowania" dokonanych podczas kontroli na miejscu, a faktyczną granicą nieruchomości użytkowanej rolniczo, brak wskazania powodów wykluczenia powierzchni na poszczególnych działkach oraz obwodów tych wykluczeń;
8. 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy jednoczesnym:
9. a. braku odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Olsztynie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i przyjęcie, innej powierzchni działki F w decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 i w zaskarżonej decyzji,
10. b. przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że Organ ustalając powierzchnię poszczególnych działek uwzględnił dla każdej działki 1,5 m strefę, podczas, gdy z treści zaskarżonej decyzji Organu II instancji wynika, iż Organ nie uwzględnił takiej strefy w przypadku wszystkich działek, a także poprzez przyjęcie, iż "z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika, by przy pomiarach powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności doliczać jeszcze 0,5 m wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego", podczas, gdy - jak podaje sam Organ - wynika to z właściwości metody pomiaru, gdyż takim błędem są obarczone pomiary dokonywane metodą LPIS,
11. c. lakonicznym i ogólnikowym sformułowaniu motywów rozstrzygnięcia bez podania i wyjaśnienia podstaw prawnych wyroku, w szczególności brak podania podstawy prawnej uprawniającej Organ do niewskazywania powodów wykluczenia powierzchni na poszczególnych działkach oraz obwodów tych wykluczeń, a także do ignorowania przez Organ tolerancji błędów pomiarowych poszczególnych urządzeń.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Odnosząc się na wstępie do powyższej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw by przyjąć do merytorycznego rozpoznania w sprawie niniejszej zgłoszony dopiero na rozprawie przed sądem odwoławczym zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. przez przyjęcie, że przedstawianie informacji o powierzchniach PEG w formie, która nie jest postanowieniem ani decyzją narusza wyżej wskazane przepisy prawa.

Postawiony przez skarżącą powyższy zarzut, stanowiący w istocie rozszerzenie podstawy prawnej skargi kasacyjnej, jest spóźniony. Z jego treści w żaden sposób nie da się natomiast przyjąć, wbrew stanowisku skarżącej, że przedstawienie go stanowi dodatkowe uzasadnienie zarzutu procesowego z punktu II 1. b skargi kasacyjnej. Tym samym nie mógł podlegać rozpoznaniu.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że istota spornego w sprawie zagadnienia wiąże się z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie o faktyczne podstawy wydania decyzji przyznającej pomoc finansową (płatności ONW), a w tym kontekście o faktyczne i prawne podstawy przyznania tych płatności w wysokości do stwierdzonej w wyniku kontroli przez organy Agencji powierzchni, które Sąd I instancji kontrolując legalność tej decyzji uznał za prawidłowo ustalone i ocenione przez organy administracji, co skutkowało przyjęciem ich za podstawę wyrokowania, zaś skarżąca kasacyjnie podważa jako nieprawidłowe i niezgodne z prawem.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do wskazanego we wniesionym środku prawnym zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w wyroku do wszystkich podniesionych zarzutów jak i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz lakonicznym i ogólnikowym sformułowaniu motywów rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że nie jest on zasadny.

Przede wszystkim brak jest podstaw do postawienia zaskarżonemu wyrokowi skutecznego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia i nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd w motywach rozstrzygnięcia nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2453/14).

Tym samym niedoniesienie się przez Sąd I instancji od wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, jak sugeruje skarga kasacyjna, bez wskazania konkretnych istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały rozważone w zaskarżonym wyroku, nie może być poczytane za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. To natomiast, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, nie może stanowić o naruszeniu art. 141 §4 p.p.s.a.

Również za chybione uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wyrażające się zaakceptowaniem zaskarżonej decyzji, mimo, zdaniem skarżącej, wydania jej z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie niniejszej nie mają zastosowania wskazane wyżej regulacje art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem według art. 21 obowiązującej w sprawie niniejszej (wniosku o płatność ONW) ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) postępowanie przed organami ARiMR w celu realizacji nałożonych na nią zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego.

Do najistotniejszych zmian zaliczyć należy bowiem odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ust. 3 art. 21 określa, że strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (...) są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak zatem słusznie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu, a co w sposób klarowny wynika z treści art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów, w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej (m.in. płatności ONW) w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uległy zmianie powinności organu odnośnie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organy w sprawach jak przedmiotowa nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ich obowiązkiem jest zaś wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Mając zaś na uwadze wywody skargi kasacyjnej uznać należy, że jej autor utożsamia pojęcie "wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego", o czym stanowią niemające zastosowania w sprawie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów uznać należy za bezskuteczny.

Wobec stwierdzonego w toku kontroli przez organy przedeklarowania powierzchni działek zgłoszonych do pomocy (płatności ONW), co znalazło odzwierciedlenie zarówno w protokole kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 12 do 14 sierpnia 2014r., jak i w wyniku kontroli administracyjnej, strona skarżąca kwestionując te ustalenia obowiązana była do przedłożenia dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Skarżąca nie złożyła natomiast zastrzeżeń do ustaleń kontroli ani zastrzeżeń co do sposobu i metody pomiaru. Stanowisko strony co do nieprawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni zadeklarowanych działek ewidencyjnych nie poparte zostało jakimkolwiek materiałem dowodowym pochodzącym od skarżącej.

Jednocześnie wobec braku zarzutu naruszenia przepisu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu, w zakresie odnoszącym się do nierzetelnego przeprowadzenia pomiarów powierzchni działek rolnych podczas kontroli na miejscu u producenta rolnego, brak jest podstaw do uznania za skutecznie podważające trafność wydanego rozstrzygnięcia, zarzutów procesowych w zakresie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Nie można również przypisać organom, iż przy rozstrzyganiu wniosku naruszyły art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Te reguły zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organy orzekające.

Nie jest zatem zasadne podnoszone w skardze kasacyjnej stanowisko co do otrzymywania płatności, które były przyznawane na podstawie składanej dokumentacji - tożsamych nieruchomości będących przedmiotem poprzednich postępowań z objętymi niniejszym postępowaniem. Wskazać należy, że deklarowane do dopłat powierzchnie działek rolnych przeznaczonych pod uprawy mogą ulegać zmianom na skutek różnych przyczyn zależnych od rolnika (np. zaniechanie uprawy) lub spowodowanych działaniami na które nie ma on wpływu (przyrody). Oznacza to, że przyznawane skarżącej w poprzednich latach płatności nie przekładają się niejako automatycznie na płatność przyznaną w niniejszej sprawie.

Tym samym kontrola danego rolnika, jak słusznie zauważa Sąd I instancji daje, możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych, jak też możliwość zmniejszenia powierzchni działki rolnej gdy jest ona deklarowana na kilku działkach ewidencyjnych, których maksymalne powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze są mniejsze, niż powierzchnie ewidencyjne. W skutecznie niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy wyjaśniono przyczyny uznania wyniku kontroli administracyjnej za bardziej wiarygodny, niż wynik kontroli przeprowadzonej na miejscu, wskazując między innymi na błędnie zmierzone części upraw znajdujące się na innych działkach ewidencyjnych, które nie zostały zgłoszone do wniosku.

Tym samym zarzuty podniesione w pkt. II petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów wskazanych w oparciu o podstawę wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie znajdują uzasadnienia.

Za chybione uznać należy też zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zmierzoną, a zadeklarowaną przekracza dopuszczalną dla danej działki rolnej powierzchnię, wynikającą z zastosowania tolerancji pomiaru, Organ ma prawo do przyjęcia, jako powierzchni stwierdzonej, tj. uprawnionej do płatności, powierzchnię zmierzoną (bez uwzględnienia tolerancji pomiaru urządzenia). Zdaniem skarżącej wskazany w protokole kontroli wskaźnik obszarowy tolerancji pomiaru dla poszczególnych działek rolnych każdorazowo powinien być doliczany do powierzchni zmierzonej.

Zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określana przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK1123/14, uwzględniając znaczenie, zwłaszcza zaś funkcje tego przepisu oraz cel któremu ma on służyć, nie może budzić wątpliwości, że omawiana regulacja tworząc po stronie organu zobowiązanie do uwzględnienia wymogu stosowania określonego poziomu tolerancji (1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej przy maksymalnej tolerancji określonej na poziomie 1,0 ha) stanowi jednocześnie rodzaj i formę swoistego rodzaju gwarancji udzielonej producentowi rolnemu przez prawodawcę, że w konsekwencji wymogu uwzględnienia tak określonej strefy buforowej ma on w istocie rzeczy prawo do pewnego ściśle określonego marginesu błędu, czego potwierdzeniem jest treść art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009.

W sprawie niniejszej przy pomiarach działek skarżącej zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej, w wyniku czego uwzględniony już został ewentualny błąd urządzenia pomiarowego. Tym samym brak było podstaw, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, by w wyniku pomiarów doliczać jeszcze 0,5 metra wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego. Tolerancja pomiaru powierzchni działki (tj. iloczyn obwodu działki i 1,5 metra) służy do oceny marginesu błędu powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej w czasie kontroli. Tolerancja ta została wprowadzona w celu uwzględnienia błędu urządzeń pomiarowych i służy wyłącznie ustaleniu marginesu dopuszczalnego błędu, nie zaś zwiększeniu zmierzonej powierzchni.

Jako niezasadny ocenić należało również zarzut naruszenia art.16 ust 3 Rozporządzenia Komisji (UE)nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Organ słusznie przyjął do płatności obszar powierzchni zatwierdzonej zamiast powierzchni zadeklarowanej pomimo, iż w przypadku działek C, F, G, H, J różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a zadeklarowanym jest mniejsza niż 0,1 ha. W opinii skarżącej, zgodnie z powołanym przepisem obszar zatwierdzony powinien zostać uznany za równy zadeklarowanemu. Stanowisko to nie jest zasadne, bowiem skarżąca przy interpretacji powyższej normy prawnej pomija, iż przepis ten odnosi się do obszaru zadeklarowanego we wniosku, co oznacza, że zatwierdzony obszar należy przypisać do danej grupy upraw, nie zaś rozpatrywać go w zakresie każdej indywidualnej działki.

W sprawie niniejszej, skoro powierzchnia zadeklarowanego obszaru, przypisanego do danej grupy przekroczyła wielkość 1,5 ha obszaru zatwierdzonego, prawidłowo płatność ONW przyznano do obszaru zatwierdzonego.

Z przyczyn powyżej wskazanych w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma też usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, stwierdzając jednocześnie brak podstaw do przyznania organowi kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na złożenie przez pełnomocnika organu odpowiedzi na skargę kasacyjną po upływie ustawowego terminu, określonego w art. 179 p.p.s.a (14 dni od jej doręczenia).