Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 546/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nakładającą karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automacie o niskich wygranych poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej oraz zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w N. z dnia [...] listopada 2011 r. wymierzającą P. C. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h. karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na automacie o nazwie [...] poza kasynem gry tj. w barze przy stacji paliw w [...]. W oparciu o eksperyment przeprowadzony przez funkcjonariuszy celnych i opinię biegłego sądowego Dyrektor stwierdził, że na wskazanym automacie były urządzane gry losowe w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h. w celach komercyjnych, a strona nie posiadała zezwolenia na tego rodzaju działalność ani koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydano je zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu organy dokonały błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz niewłaściwie go zastosowały. Interpretując ten przepis należy mieć na względzie, że co do zasady kara pieniężna, jako sankcja administracyjna, ma znaczenie prewencyjne. Jej istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych w przepisach prawa. Tak więc możliwość wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 zachodzi tylko wtedy, gdy u.g.h. przewiduje zakaz gry na automatach poza kasynem gry. Przepis ten dotyczy normy sankcjonowanej, zawartej w art. 14 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Ocena dopuszczalności zastosowania art. 14 ust. 1, a w konsekwencji prawidłowość zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 wymaga uwzględnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE; Trybunał) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754).
Sąd podkreślił, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji aktów prawa krajowego zawierających przepisy techniczne skutkuje uznaniem tych przepisów za sprzeczne z prawem unijnym, co z kolei – w konsekwencji zasady pierwszeństwa prawa unijnego – powoduje, że przepisy te nie mogą być stosowane.
W omawianym wyroku Trybunał stwierdził, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
Sąd zwrócił uwagę, że stwierdzenie Trybunału co do tego, że przepisy u.g.h. stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" odnosi się do wszystkich przepisów ustawy. Co więcej, w pkt 25 wyroku Trybunał wprost wskazał, że art. 14 ust. 1 u.g.h. należy uznać za taki przepis.
W ocenie Sądu w świetle uwag zawartych w pkt 31, 32, 37, 38, 39 wyroku TSUE konieczne jest zbadanie m.in. takich okoliczności, jak wpływ wprowadzenia zakazu, określonego art. 14 ust. 1 u.g.h., na ograniczenie sposobu użytkowania danego typu automatów. Oceny wymaga też, czy wskazany przepis nie pozostawił miejsca jedynie na marginalne zastosowanie takich automatów i czy mógł wpłynąć w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż. Zagadnień tych, decydujących o możliwości stosowania art. 14 ust. 1 u.g.h., a w konsekwencji także art. 89 ust. 1 ustawy organy wymierzające skarżącemu karę pieniężną nie rozważyły i z tego powodu decyzje podlegały uchyleniu.
Sąd zauważył, że wprawdzie Trybunał powierzył ocenę charakteru przepisów u.g.h. sądowi krajowemu, jednak mając na względzie obowiązującą w prawie unijnym zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, uznał, że skoro krajowe sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej według kryterium legalności, to merytoryczne załatwienie sprawy należy do organów. Zatem organy w pierwszym rzędzie zobowiązane są do oceny charakteru przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. i możliwości zastosowania art. 89 ustawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dopiero ustalenie przez organy, że nienotyfikowany art. 14 ust. 1 u.g.h. nie narusza prawa unijnego i może być stosowany, stworzy – co do zasady – możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Bez ustalenia charakteru art. 14 ust. 1 (przepis techniczny/nietechniczny) rozważenie prawidłowości wykładni i zastosowania w okolicznościach sprawy art. 89 ust. 1 u.g.h. WSA uznał za przedwczesne.
Skargą kasacyjną Dyrektor domagał się uchylenia wyroku i oddalenia skargi lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty koncentrowały się wokół art. 2 ust. 6 i 7 u.g.h. oraz art. 91 tej ustawy. Dodatkowo, w terminie właściwym do wniesienia skargi kasacyjnej, pismem procesowym z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor podtrzymał wnioski skargi kasacyjnej oraz skorygował zarzuty, zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się obowiązkiem ustalenia charakteru przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. w sytuacji, gdy dla niniejszej sprawy charakter tego przepisu (techniczny/nietechniczny) nie ma znaczenia, gdyż nawet gdyby był przepisem technicznym to i tak z uwagi na skutki jakie wywołuje mógłby być stosowany przez Państwo Polskie;
- 2. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez błędną wykładnię polegającą na konieczności ustalenia charakteru przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. jako warunku koniecznego do ewentualnego zastosowania tego przepisu i w efekcie niezastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 pomimo zaistnienia okoliczności warunkujących jego zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazywała na konieczność wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej; powyższe w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, co w stanie faktycznym sprawy było niedopuszczalne;
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd decyzji obu instancji, chociaż rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd i przy braku naruszeń przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, ustawy o grach hazardowych oraz Ordynacji podatkowej;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., pozwalające na ukaranie strony karą pieniężną;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pogłębionej oceny stanowiska organów podatkowych w zakresie wykazania braku zaistnienia przesłanek do ukarania strony karą pieniężną, wymienionych w art. 89 u.g.h.
P. C. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona jak też decyzja utrzymana nią w mocy naruszają prawo materialne i procesowe z racji braku wypowiedzenia się organów celnych w kwestii technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h., co było warunkiem zastosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, którego charakteru organy również nie rozważyły.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym za trafne należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 14 ust. 1 u.g.h. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się nakazem dokonania przez organ oceny technicznego charakteru tego przepisu.
Przede wszystkim, należy mieć na uwadze, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji znane było stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.) wypowiedziane wprawdzie w kontekście spraw załatwionych na podstawie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych (art. 129 ust. 1 i 2 dotyczący zezwoleń na urządzanie gier na automatach, art. 135 ust. 2 dotyczący zmiany zezwoleń i art. 138 ust. 1 dotyczący przedłużania zezwoleń), jednak gdy idzie o potencjalnie techniczny charakter przepisów przejściowych, znajdujące odniesienie do wszystkich przepisów ustawy. W treści uzasadnienia Trybunał przypomniał (pkt 24 i 25 wyroku), że przepisy zakazujące prowadzenia gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w jakichkolwiek miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn, a więc przepisy, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, należy uznać za potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34.
W tym zakresie Trybunał odwołał się do wcześniejszego wyroku TSUE z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja p-ko Grecji. Jednocześnie TSUE przesądził, iż przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym urządzanie gier dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 cyt. dyrektywy.
Odwołując się do art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy jednak wskazać, że skoro Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeka w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów i ważności oraz wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, to znaczy, że nie leży w jego kompetencji orzekanie o technicznym charakterze przepisów krajowych. Podobny pogląd Sądu I instancji jest w tej części trafny, jednak nie usprawiedliwia on stanowiska, iż to organ zobowiązany jest ocenić charakter przepisu i dopiero ta jego ocena podlegać będzie kontroli sądowej i umożliwi ocenę charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz wypowiedź co do legalności stosowania tego przepisu. W sytuacji jednoznacznej wypowiedzi Trybunału odnośnie do technicznego charakteru przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu konieczności dokonania przez organ oceny technicznego charakteru tej normy należało uznać za nieprawidłowe.
W uzupełnieniu należy dodać, że w omawianym wyroku TSUE zawarta została jednoznaczna wytyczna, iż to na sądzie krajowym ciąży obowiązek dokonania oceny technicznego charakteru przepisów przejściowych (należy rozumieć, że dotyczy to także innych przepisów u.g.h.) pod kątem możliwego, istotnego wpływu warunków określonych tymi normami na właściwości lub sprzedaż automatów. Dodać wreszcie należy, że ocena co do technicznego charakteru przepisu stanowi problem jurydyczny niewymagający żadnego postępowania dowodowego. Z tego powodu ocenę ewentualnie technicznego charakteru przepisu przeprowadza się wprawdzie na gruncie indywidualnej sprawy, lecz w oderwaniu od konkretnych warunków ujętych w aktach danej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił podniesionych w skardze kasacyjnej pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego w sposób tam opisany. Sąd I instancji, nakazując organowi dokonanie oceny art. 14 ust. 1 u.g.h. pod kątem jego ewentualnie technicznego charakteru nie przeprowadzał żadnej wykładni ani tej normy, ani przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji, uwzględniając generalny pogląd prawny TSUE w kwestii technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h., dokona jego ostatecznej oceny, a także oceny charakteru przepisu art. 89 ust. 1 cyt. ustawy oraz skontroluje dopuszczalność zastosowania tego ostatniego przepisu w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.