Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienia obowiązku zgłoszenia danych do licencji w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.; w punkcie 2. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 28 marca 2011 r. A. D. wystąpił do Prezydenta [...] o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszar miasta s. W. o numerze: [...], wydanej na pojazd marki O. o numerze rejestracyjnym [...] w zakresie numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z nr [...] na nr [...].
Prezydent [...] pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ustawy o transporcie drogowym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent [...] nałożył na A. D. karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d.
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie wskazało, że z dniem 1 marca 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów u.t.d. wskutek czego do u.t.d. dodano art. 95a sankcjonujący karą pieniężną za czyn polegający na zaniechaniu wypełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. Organ wskazał także na brzmienie art. 14 u.t.d. a następnie wywiódł, że jeżeli przewoźnik drogowy nie zgłosi zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., w zakreślonym przez przepis art. 14 u.t.d – czternastodniowym terminie, to powstaje stan zaniechania. Dodał także, że stan ten trwa aż do czasu wypełnienia przedmiotowego obowiązku, tj. do czasu zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. Podkreślił również, że upływ 14-dniowego terminu nie oznacza całkowitej niemożności wypełnienia obowiązku zgłoszenia zmian danych, lecz tylko niemożność wypełnienia tego obowiązku w terminie wskazanym w art. 14 u.t.d.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że obowiązek zgłoszenia zmian danych trwa nadal, a stan zaniechania (naruszenia obowiązku) ustaje dopiero z momentem zgłoszenia przez przewoźnika rzeczonych zmian danych organowi, który udzielił licencji.
Organ stwierdził także, że przekroczenie wymienionego terminu do czasu wejścia w życie art. 95a u.t.d. nie powodowało negatywnych konsekwencji dla przewoźnika drogowego. Jednakże po dniu wejścia w życie przepisu art. 95a u.t.d., stan zaniechania wypełnienia obowiązku zgłoszenia zmian danych podlega penalizacji w drodze wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł.
Kolegium podniosło również, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz.
13) wprowadzająca do u.t.d. przepis art. 95a nie zawiera przepisów intertemporalnych odnoszących się do stanów zaniechania, które powstały jeszcze przed datą wejścia w życie przedmiotowej zmiany. Oznacza to, w ocenie organu, że do stanów zaniechania powstałych przed dniem wejścia w życie art. 95a u.t.d. i trwających po dniu 1 marca 2011 r. ma zastosowanie nowy stan prawny. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, tj. orzeczenie z dnia 5 lutego 1986r., sygn. U 5/86, publ. OTK 1986, poz. 1, orzeczenie z dnia 28 maja 1986r., sygn. U 1/86, publ. OTK 1986, poz. 2 dotyczące problematyki rozróżniania retroaktywności prawa (zakaz działania prawa wstecz) od retrospektywności prawa.
Organ podkreślił także, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, w tym przepis wprowadzający art. 95a do u.t.d. weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r., ale została opublikowana (ogłoszona) wcześniej - w dniu 7 stycznia 2011r., co oznacza, że ustawodawca ustalił prawie dwumiesięczne vacatio legis dla wejścia w życie przedmiotowej zmiany. W tym czasie, jak następnie organ dodał, skarżący mógł jeszcze spełnić ciążący na nim obowiązek zgłoszenia zmian danych i zakończyć trwający stan zaniechania dokonania czynności wymaganej prawem bez ponoszenia negatywnych konsekwencji w postaci przewidzianej w nowym przepisie sankcji.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji uznał bowiem, iż chociaż zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego miała miejsce przed 1 marca 2011 r. to okoliczność zgłoszenia tej zmiany 24 marca 2011 r. tj. po wejściu w życie powołanego przepisu uzasadnia nałożenie na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, o której w powołanym przepisie mowa, a organ odwoławczy bezkrytycznie taką ocenę prawną w odniesieniu do zaistniałego w sprawie i bezspornego stanu faktycznego podzielił.
Powołany przepis, co wymaga podkreślenia został wprowadzony art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011, nr 5, poz.
- 13) i zyskał moc obowiązującą z dniem 1 marca 2011 r.
Stosownie do cyt. przepisu kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 w terminie 14 dni od ich powstania podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł. Z powyższego wynika, iż źródłem odpowiedzialności prawnoadministracyjnej statuowanej tym przepisem jest zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany danych z art. 8 ust. 2 w wyznaczonym terminie (w tym przypadku zmiany numeru ewidencji gospodarczej). Wiązanie zatem przez organy skutku w postaci zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym powołanego przepisu i kary w nim określonej z datą, w której zgłoszenie zmiany nastąpiło jest w świetle cyt. przepisu błędne i niedopuszczalne.
Skoro bowiem przedsiębiorca ma stosownie do art. 14 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek zgłaszania na piśmie zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania i z niewykonaniem tego obowiązku art. 95 ust. 1 pkt 1 wiąże sankcję kary pieniężnej to istotnym dla dokonania oceny w zakresie przyporządkowania stanu prawnego do ustalonego bezspornego stanu faktycznego sprawy jest kwestia ustalenia daty, w której termin wykonania powyższego obowiązku upłynął.
Zaświadczenie dokumentujące fakt zmiany numeru w ewidencji gospodarczej zostało, jak ustaliły organy wydane skarżącemu 18 listopada 2008 r. i z tą datą rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wykonanie przez skarżącego obowiązku zawiadomienia organu licencyjnego o dokonanej zmianie, co oznacza, że termin powyższy upłynął z dniem 2 grudnia 2008 r. Zatem do niewypełnienia obowiązku z art. 14 ust. 1 doszło już w dacie 2 grudnia 2008 r. tj. wówczas, gdy 14 dniowy termin wyekspirował i ta data wyklucza możliwość zastosowania art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. wprowadzającego sankcję za niewykonanie obowiązku, bo przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 marca 2011 r. Powołana ustawa w dotychczasowym brzmieniu odpowiedzialności prawnoadministracyjnej za niezgłoszenie danych w terminie nie przewidywała. Podnoszona przez organ okoliczność, iż w ustawie o transporcie drogowym w dotychczasowym brzmieniu przewidziano możliwość cofnięcia licencji pozostaje bez istotnego znaczenia, w szczególności nie ma podstaw, by przyjąć, iż sankcja kary pieniężnej jest względniejsza dla strony i w tym dopatrywać się zasadności zastosowania powołanego przepisu mimo, iż zdarzenie stanowiące źródło sankcji nie miało miejsca pod rządami tego przepisu.
Sąd podkreślił, że z punktu widzenia powołanego przepisu istotna jest data, w której 14 dniowy termin wyekspirował, a nie jak długo przedsiębiorca zwlekał z dopełnieniem obowiązku zgłoszenia i kiedy tego zgłoszenia dokonał. W świetle powyższego uznać należy, iż sytuacja związana z zaniechaniem wykonania w terminie ww. obowiązku została prawnie zamknięta pod rządami powołanej ustawy w dotychczasowym obowiązującym do 28 lutego 2011 r. brzmieniu, w której sankcja w postaci kary pieniężnej nie występowała.
W ocenie Sądu I instancji przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę to wówczas takie spóźnienie nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa.
Ponadto zdaniem Sądu przede wszystkim należało dokonać interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z poszanowaniem gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady niedziałania prawa wstecz. W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, opubl. OTK-A 2003/6/51 stwierdził, że: "Niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują: rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej, przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - orzeczenie z 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz.
I, poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30, kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 1 marca 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany zarzut kasacyjny należało uznać za pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz usprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy i obowiązującym systemie prawa.
Wywiedziona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r.
Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu wskazać na wstępnie należy, że w sprawie istotne jest to, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po 18 listopada 2008 r., czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmian w ewidencji działalności gospodarczej, dokonać zgłoszenia zmiany danych organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu 2 grudnia 2008 r. Stan niezgłoszenia trwał do 28 marca 2011 r., kiedy to skarżący zgłosił zmianę numeru w ewidencji gospodarczej właściwemu organowi. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Można zatem z przekonaniem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów.
Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność.
W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90).
W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTKZUnr2(17)/1998s. 90).
Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825).
Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do systemu ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązujących do 28 lutego 2011 r. stosunek prawny w postaci obowiązku strony (podmiotu gospodarczego) do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej, trwał nadal po zmianie ustawy, tj. od 1 marca 2011 r. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także głosu nauki – zastosować nowe prawo.
Warto też przywołać jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie orzeczenie to zapadło na gruncie przepisów prawa podatkowego, ale jest adekwatne ze względu na charakter stosunku prawnego dla zaistniałego sporu. Z wyroku tego wynika, że dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika.
Innymi słowy, regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189).
Porównując sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej, należy wskazać, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027).
W ocenie NSA nie można uznać na gruncie nowych przepisów istnienia sankcji alternatywnej (kary pieniężnej i cofnięcia licencji). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej, z jednej strony wskazuje na brak wyboru, z drugiej zaś nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej. Poza tym zgodnie z regułą kolizyjną chronologiczną norma późniejsza uchyla na płaszczyźnie stosowania prawa normę wcześniejszą. W przekonaniu NSA, mimo tego, że przepisy dawne przewidywały sankcję fakultatywną, a nowe obligatoryjną i fakultatywną, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, że sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług.
Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego jak i procesowego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.