Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2047/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2401/13, oddalił skargę L. w Z. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W odpowiedzi na konkurs nr 1/POKL/9.3.2009 L. złożyła Wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] p.t. "Biokosmetologia i zdrowie publiczne" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, priorytet IX. Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, działanie 9.3. upowszechnienie formalnego kształcenia ustawicznego. Wniosek przeszedł pozytywnie proces weryfikacji.

W dniu 30 grudnia 2010 r. Województwo [...] działające jako Instytucja Pośrednicząca, zawarło z L. w Z. Umowę nr [...] o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Na mocy tej umowy Beneficjentka otrzymała dofinansowanie na realizację projektu "Biokosmetologia i zdrowie publiczne" w łącznej wysokości 713.617,50 zł. Zgodnie z harmonogramem płatności stanowiącym załącznik nr 4 do umowy Beneficjentce wypłacono środki w pełnej wysokości- 713.617,50 zł.

W dniach 25-27 kwietnia 2012 r. Instytucja Pośrednicząca przeprowadziła kontrolę planową ww. Projektu. W toku kontroli stwierdzono niekwalifikowalność wszystkich środków przekazanych Beneficjentce na realizację projektu ze względu na naruszenie zapisów § 3 ust. 1 i § 13 ust. 1 pkt 2 Umowy o dofinansowanie projektu oraz naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.). Postępowanie kontrolne wykazało następujące naruszenie procedur:

1. - Beneficjentka - L. w Z. w okresie realizacji projektu nie widniała w rejestrze placówek kształcenia ustawicznego prowadzonym przez Urząd Miasta w Z. (ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego) i tym samym nie była uprawniona do prowadzenia kształcenia ustawicznego stosownie do zapisów art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.s.o.);
2. - Beneficjentka przeprowadziła w ramach projektu zajęcia w formie kilkudniowych kursów z zakresu Biokosmetologii oraz Zdrowia publicznego, co zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie uzyskania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych (Dz. U. Nr 31, poz. 216) stanowi pozaszkolną formę kształcenia. Prowadzenie takich kursów, jako forma kształcenia pozaszkolnego nie wpisuje się w zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów dla Działania 9.3 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, który jako typ możliwych do realizacji operacji wskazuje: kształcenie w formach szkolnych osób dorosłych z własnej inicjatywy zainteresowanych uzupełnieniem lub podwyższeniem swojego wykształcenia i kwalifikacji ogólnych i zawodowych bądź wsparcie dla szkół dla dorosłych, placówek kształcenia ustawicznego, praktycznego i doskonalenia zawodowego;
3. - Kluczowe działania merytoryczne (Konferencja inauguracyjna w ramach Zadania 2 Promocja i rekrutacja, Zadanie 3 Kurs Biokosmetologii pielęgnacyjnej z elementami prawoznawstwa medycznego, Zadanie 4 Kurs zdrowia publicznego) objęte projektem realizowane były niezgodnie z założeniami określonymi we Wniosku o dofinansowanie projektu oraz zamieszczonym w nim Harmonogramie realizacji projektu, co stanowi naruszenie § 3 ust 1 Umowy o dofinansowanie projektu.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Marszałek Województwa [...] określił L. w Z. kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu w wysokości 713.617,50 zł z odsetkami naliczanymi od dnia przekazania poszczególnych transz do dnia zapłaty.

Organ wskazał, że Beneficjentka przeprowadziła zaplanowane w ramach projektu zajęcia niezgodnie z założeniami projektu. Przedstawiona przez Beneficjentkę dokumentacja projektowa wskazywała, że przez okres 15 miesięcy trwania projektu na działania projektowe poświęcono 46 dni, podczas których zajęcia wielokrotnie trwały po 12-13 godzin na dobę. Zespół kontrolujący ustalił, że Beneficjentka zrealizowała pierwszą edycję z zakresu zdrowia publicznego w ramach 2 spotkań po 6 godzin i 8 spotkań po 13 godzin. Beneficjentka nie uzyskała zgody Instytucji Pośredniczącej na skumulowanie realizacji zajęć w sposób, jaki wykazały podjęte czynności kontrolne. Organ I instancji uznał, że przeprowadzone przez skarżącą działania w ramach projektu, tj. kilkudniowe kursy z zakresu biokosmetologii i zdrowia publicznego nie wpisują się w zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów dla Działania 9.3 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Organ I instancji uznał, że skarżąca na etapie aplikowania o dofinansowanie właściwie określiła cele projektu, jednakże w trakcie realizacji projektu poprzez własne działania doprowadziła do sposobu ich realizacji, który nie może być dofinansowany w ramach Działania 9.3 PO KL.

L. w Z. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Zarzuciła jej naruszenie:

1. 1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez zobowiązanie do zwrotu kwoty dofinansowania, podczas gdy przekazane środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie o dofinansowanie i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie obligująca Beneficjentkę do zwrotu dofinansowania.
2. 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego ustawowych wymogów.

Zdaniem Beneficjentki, okoliczność, że prowadzenie kursów w ramach projektu jako forma kształcenia pozaszkolnego nie wpisuje się w Szczegółowy Opis Priorytetów powinna zostać stwierdzona na etapie oceny merytorycznej wniosku i podkreśliła, że to oceniający podczas oceny wniosku powinni sprawdzić, czy skarżąca widnieje w rejestrze placówek prowadzonym przez Urząd Miasta w Z. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca brała udział w konkursie otwartym ogłaszanym w ramach Działania 9.3 PO KL "Upowszechnienie formalnego kształcenia ustawicznego w formach szkolnych". Zgodnie z treścią pkt 3.1.1 dokumentacji konkursowej o dofinansowanie projektu, zgodnie z kryterium dostępu określonym dla Działania 9.3, mogły ubiegać się: szkoły dla dorosłych, placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego, placówki doskonalenia zawodowego, ich organy prowadzące lub też przynajmniej jeden z wymienionych podmiotów jest partnerem realizowanego projektu. W pkt 4.2.1 dokumentacji konkursowej dotyczącym szczegółowych kryteriów dostępu (ocenianych na etapie oceny formalnej) powtórzono, że Beneficjentem projektu jest jeden z ww. podmiotów.

Ponadto, zawarto informację, że weryfikacja kryterium nastąpi w oparciu o odpowiednie zapisy w pkt 2.1 i/lub 2.8 oraz 3.5 Wniosku (Potencjał projektodawcy i zarządzanie projektem). Organ wskazał, że zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów w ramach Działania 9.3 PO KL mogą być realizowane projekty polegające na kształceniu w formach szkolnych osób dorosłych z własnej inicjatywy zainteresowanych uzupełnieniem lub podwyższeniem swojego wykształcenia i kwalifikacji ogólnych i zawodowych oraz wsparcie dla szkół dla dorosłych, placówek kształcenia ustawicznego, praktycznego i doskonalenia zawodowego w zakresie kształcenia formalnego.

Minister podniósł, że we wniosku o dofinansowanie w pkt 3.5 "Potencjał projektodawcy i zarządzanie projektem" skarżąca podała następujące informacje: "LWSZP prowadzi kształcenie studentów w celu przygotowania ich do pracy zawodowej przez organizowanie studiów na kierunkach określonych w decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, organizowanie i prowadzenie studiów podyplomowych na warunkach określonych w ustawie, organizowanie kursów doskonalących w formach szkolnych i pozaszkolnych w celu uzupełnienia specjalistycznej wiedzy i umiejętności zawodowych osób wykonujących pracę zawodową, organizowanie kształcenia w formach szkolnych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, podejmowanie działań na rzecz społeczności lokalnych i regionalnych".

Zespół kontrolujący ustalił, że skarżąca przeprowadziła w ramach projektu działania, które nie stanowią przewidzianego projektem kształcenia w formach szkolnych osób dorosłych z własnej inicjatywy zainteresowanych uzupełnianiem lub podwyższaniem swojego wykształcenia i kwalifikacji ogólnych i zawodowych. Skarżąca przeprowadziła natomiast zajęcia w formie kilkudniowych kursów z zakresu biokosmetologii i zdrowia publicznego, co zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie uzyskania i uzupełnienia przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych stanowi pozaszkolną formę kształcenia. Prowadzenie kursów, jako forma kształcenia pozaszkolnego, nie wpisuje się w zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów dla Działania 9.3 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Minister podkreślił, że skarżąca nie widniała w okresie przeprowadzania kontroli w rejestrze placówek kształcenia ustawicznego prowadzonym przez Urząd Miejski w Z. i tym samym nie była uprawniona do prowadzenia kształcenia ustawicznego w myśl zapisów art. 82 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

W momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu skarżąca miała status uczelni niepublicznej i uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunkach kosmetologia i zdrowie publiczne. Powyższe wynikało z decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...].07.2008 r. (znak: [...]) wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572, ze zm.). Organ zaznaczył, że jako podstawa prawna konkursu nr 1/POKL/9.3/2011, została wskazana ustawa z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty, zaś w ramach Konkursu i w ramach Działania 9.3 PO KL za szkołę dla dorosłych nie była uznawana uczelnia wyższa. Beneficjentka w momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach konkursu nr 1/POKL/9.3/2011 nie była podmiotem uprawnionym do uzyskania dofinansowania projektu, gdyż swoją działalność prowadziła wyłącznie w trybie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, nie zaś w trybie ustawy o systemie oświaty, który to tryb był właściwym trybem dla konkursu.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że informacje zawarte w pkt 3.5 wniosku o dofinansowanie projektu, iż "L. prowadzi kształcenie przez organizowanie (...) kształcenia w formach szkolnych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty (...)" jest oświadczeniem nieprawdy. W tym czasie skarżąca wykonywała działalność wyłącznie na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i jednocześnie - z uwagi na brak zarejestrowania w ewidencji prowadzonej przez Miasto Z. - nie miała prawa wykonywania działalności w oparciu o ustawę o systemie oświaty.

Osoby oceniające wniosek pod względem formalnym nie miały obowiązku sprawdzania, czy informacje zawarte we wniosku (w pkt 2.1 Nazwa Projektodawcy lub 2.8 Partnerzy lub 3.5 Opis sposobu zarządzania projektem) są zgodne z rzeczywistością, tj. czy skarżąca jest wpisana do ewidencji placówek kształcenia ustawicznego prowadzonej przez Miasto Z. Podkreślił, że na podmiocie ubiegającym się o dofinansowanie ciąży obowiązek przedstawiania prawdziwych informacji, tym bardziej, jeśli dotyczą one kwestii kluczowych dla uzyskania dofinansowania, tj. statusu podmiotu, ubiegającego się o dofinansowanie. Wyjaśnił, iż instytucja organizująca konkurs polegała w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniu podmiotu składającego wniosek o dofinansowanie projektu, przy czym wniosek o dofinansowanie projektu jest traktowany jako oświadczenie i nie miała prawa wymagać od projektodawcy załączników w postaci odpowiednich zaświadczeń czy kopii właściwych decyzji.

Minister wyjaśnił, że podstawą prawną żądania zwrotu jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz stwierdził, iż skarżąca naruszyła § 3 ust. 1 umowy, na mocy którego zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. w Z. Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 27 ust. 1 umowy Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całości lub części otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków dofinansowania w przypadku rozwiązania umowy m.in. z powodu wykorzystania przez Beneficjenta w całości bądź w części przekazanych środków na cel inny niż określony w Projekcie lub niezgodnie z umową. Zdaniem skarżącej środki pieniężne przekazane na podstawie ww. umowy o dofinansowaniu zostały wykorzystane w sposób zgodny z treścią wniosku o dofinansowanie projektu zaś sam wniosek został złożony zgodnie z prawdą i na podstawie prawdziwych informacji. Z zapisu § 3 pkt 4 Statutu L. w Z. wynika, iż podstawowymi zadaniami uczelni jest organizowanie kształcenia w formach szkolnych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem skarżącej, to oceniający projekt z Instytucji Pośredniczącej popełnili błąd stwierdzając - w karcie oceny merytorycznej w części A pyt. 2, że projekt spełnia kryteria dostępu. Wskazała ona, że Instytucja Pośrednicząca dokonująca oceny formalnej wniosku o dofinansowanie zobowiązana była zgodnie z dokumentacją konkursową l/POKL/9.3/2009 str. 8 pkt 2.4.5 do sprawdzenia, czy dany wniosek spełnia szczegółowe kryteria dostępu określone dla działania 9.3 pkt 4.2.1 ppkt c) str. 20 dokumentacji konkursowej. Jej zdaniem oznacza to, że już na etapie oceny formalnej IP powinna odrzucić wniosek o dofinansowanie z powodu niespełnienia kryterium dostępu.

Podniosła, iż weryfikacja kryterium zgodnie z dokumentacją konkursową powinna odbyć się w oparciu o zapisy w pkt 2.1 i/lub 2.8 oraz 3.5 dokumentacji konkursowej. Wskazała, iż z zapisów pkt 2.1 i 2.8 nie wynika, że skarżąca spełnia kryterium dostępu, natomiast w pkt 3.5 brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że beneficjentem jest szkoła dla dorosłych, placówka kształcenia praktycznego ich organy prowadzące lub też przynajmniej jeden z wymienionych podmiotów jest partnerem realizowanego projektu.

Zdaniem skarżącej takie postępowanie organu administracji publicznej narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dotyczące wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgłaszając projekt w ramach określonego działania potencjalny Beneficjent, powinien zapoznać się z dokumentacją konkursową żeby stwierdzić, czy spełnia kryteria dostępu rozumiane jako możliwość uzyskania dofinansowania, które może zostać udzielone tylko określonym podmiotom. W konkursie POKL.09.03.00-08-013/09 w ramach Działania 9.3. POKL "Upowszechnienie formalnego kształcenia ustawicznego" dofinansowanie mogły uzyskać projekty obejmujące m.in. kształcenie w formach szkolnych osób dorosłych z własnej inicjatywy zainteresowanych uzupełnianiem lub podwyższeniem swojego wykształcenia i kwalifikacji ogólnych i zawodowych, zaś zgodnie z kryterium dostępu określonym w dokumentacji konkursowej (pkt 3.1.1 oraz 4.2.1c) o dofinansowanie projektu, mogły ubiegać się szkoły dla dorosłych, placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego, placówki doskonalenia zawodowego, ich organy prowadzące lub też inny podmiot pod warunkiem, że składa wniosek w partnerstwie z jedną ze wskazanych instytucji.

Skarżąca zgłaszając się do konkursu i znając swój status oraz prowadząc określoną działalność powinna mieć świadomość, czy spełnia wskazany warunek. Oczywiście ocena spełnienia tego kryterium należała do ekspertów Instytucji Pośredniczącej, którzy oceniali to przez pryzmat określonych punktów wniosku. W pkt 3.5 wniosek zawiera zapisy dotyczące doświadczenia projektodawcy w realizacji podobnych przedsięwzięć. Skarżąca opisała w tym punkcie swoją działalność, wskazując m.in., że prowadzi studia podyplomowe oraz organizuje kursy doskonalące w formach szkolnych i pozaszkolnych w celu uzupełnienia wiedzy i umiejętności zawodowych osób wykonujących pracę zawodową, organizuje kształcenie w formach szkolnych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty.

W pkt 3.11 dokumentacji konkursowej określono wymagane załączniki składane wraz z wnioskiem (dotyczyło to dokumentów finansowych) oraz na etapie podpisywania umowy. Dopiero na etapie podpisania umowy wymaganym załącznikiem była kopia Statutu określającego zakres działalności prowadzonej przez Beneficjenta. Brak było jednak wymogu złożenia przez Beneficjenta dokumentu potwierdzającego wpis do rejestru placówek oświatowych zgodnie z art. 82 u.o.s.o. Ze Statutu dołączonego do skargi wynika, że skarżąca zgodnie z zapisem § 3 pkt 4, miała możliwość organizowania kształcenia w formach szkolnych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty.

Zatem na etapie podpisywania umowy potwierdzone zostały zapisy dokonane przez skarżącą w pkt 3.5 wniosku dotyczące organizowania kształcenia w formach szkolnych. Z materiału dowodowego przeprowadzonego w ramach postępowania administracyjnego wynika jednak, że potwierdzenie to było jedynie teoretyczne, ponieważ skarżąca nie prowadziła kształcenia w formach szkolnych i nie miała statusu szkoły dla dorosłych, jak również placówki kształcenia ustawicznego – ponieważ nie była wpisana do stosownego rejestru prowadzonego przez Urząd Miasta Z. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 15 u.o.s.o. (w brzmieniu na datę ogłoszenia konkursu) przez szkołę dla dorosłych - należy rozumieć szkołę, w której stosuje się odrębną organizację kształcenia i do której przyjmowane są osoby mające 18 lat, a także kończące 18 lat w roku kalendarzowym, w którym przyjmowane są do szkoły. W myśl pkt 17 ww. artykułu przez kształcenie ustawiczne należy rozumieć kształcenie w szkołach dla dorosłych, a także uzyskiwanie i uzupełnianie wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych przez osoby, które spełniły obowiązek szkolny.

Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy- formy pozaszkolne to formy uzyskiwania i uzupełniania wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w placówkach i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 3a ustawy, czyli w placówkach kształcenia ustawicznego, placówkach kształcenia praktycznego oraz ośrodkach dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiających uzyskanie i uzupełnienie wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Zatem, że chociaż skarżąca wskazała we wniosku cele projektu zgodne ze Szczegółowym Opisem Priorytetów, to ze względu na swój status nie mogła być potencjalnym Beneficjentem dofinansowania w Działaniu 9.3.

Sąd uznał, że w świetle zapisów wniosku i braku obowiązku dokumentowania posiadanego statusu przez potencjalnego Beneficjenta na etapie oceny wniosku, mogło dojść do jego pozytywnej oceny przez Ekspertów w zakresie spełnienia kryterium dostępu, mimo, że w istocie nie było ono spełnione. Dowodzenie przez skarżącą, że zaaprobowanie wniosku, mimo braku spełnienia kryterium obciąża Instytucję Pośredniczącą, a zatem jest to błąd organu, który zwalnia ją od obowiązku zwrotu dofinansowania, nie może być uznane za trafne. To skarżąca miała wiedzę o swoim statusie jak również prowadzonej przez siebie działalności i ona odpowiadała za treść informacji podanej we wniosku.

Skarżąca formalnie zrealizowała program wskazany we wniosku w zakresie kursów - Biokosmetologii pielęgnacyjnej z elementami prawoznawstwa medycznego i z zakresu kursów Zdrowia publicznego jednak nie była placówką oświatową, a zblokowane kilkudniowe kursy trafnie uznane zostały za pozaszkolną metodę kształcenia o jakiej jest mowa w treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie uzyskiwania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych. Zatem zrealizowanie kursów jakkolwiek faktycznie miało miejsce i odbyło się w zakresie wskazanym we wniosku, nie może być uznane za zgodne z wnioskiem.

Było to działanie niezgodne z umową, ponieważ w objętym umową projekcie skarżąca wybrała do realizacji jako przedmiot konkursu typ projektu opisanego w pkt I.1 konkursu, którym było "kształcenie w formach szkolnych osób dorosłych z własnej inicjatywy zainteresowanych uzupełnieniem lub podwyższeniem swojego wykształcenia i kwalifikacji ogólnych i zawodowych". We wniosku wskazano kursy, jako formę przeprowadzenia wspomnianego kształcenia, co nie dowodzi jednak wywiązania się skarżącej z zawartej umowy, ponieważ kursy te miały odbywać się w formie wskazującej na systematyczność szkolenia (3 razy w tygodniu po 4 godziny), miały być listy obecności oraz przewidziano na koniec szkolenia stosowne egzaminy, w związku z czym zostało to przyjęte jako spełniające warunek kształcenia w formach szkolnych.

Sąd uznał za kwestię zasadniczą okoliczność, że skarżąca wiedziała o braku swojej kwalifikowalności jako beneficjenta konkursu. Beneficjentka była bowiem szkołą wyższą działającą na podstawie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nie działała jako placówka podlegająca ustawie o systemie oświaty, chociaż statut przewidywał potencjalnie dla niej również taką możliwość. Brak kwalifikowalności skarżącej jako beneficjenta konkursu jest przesądzający co do braku kwalifikowalności całości wypłaconych jej kwot celem pokrycia wydatków związanych z realizacją projektu.

Zdaniem Sądu skarżąca nie realizowała projektu zgodnie z wnioskiem, gdyż zawierał on zapisy niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zatem realizacja projektu tylko formalnie odpowiadała wnioskowi, w rzeczywistości natomiast przedstawiony w nim projekt nie wpisywał się w Działanie 9.3. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że miało miejsce naruszenie treści § 3 ust. 1 umowy oraz § 13 ust. 1 pkt 2 umowy, zatem dofinansowanie zostało przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, była więc podstawa do zastosowania treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Procedury, o jakich jest mowa w treści art. 184 u.f.p., są to zarówno przepisy prawne mające zastosowanie w realizowanym konkursie, jak również zapisy dokumentacji konkursowej stosowane przy aplikowaniu o środki finansowe, jak i przy ich rozliczaniu, w tym stosowne Wytyczne. W przedmiotowej sprawie procedury stanowi umowa jak i dokumentacja konkursowa, w tym Szczegółowy Opis Priorytetów, którego postanowienia skarżąca była zobowiązana mieć na uwadze, dokonując odpowiednich zapisów w projekcie.

II

Skargę kasacyjną złożyła L. w Z. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania polegające na naruszeniu: art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na pominięciu pisma z dnia 9 sierpnia 2012 r., w którym Instytucja Pośrednicząca jednoznacznie przyznaje, iż ponosi odpowiedzialność za błędne zakwalifikowanie wniosku skarżącej do przyznania dofinansowania i tym samym, że to Instytucja Pośrednicząca jest zobowiązana do zwrotu przyznanego dofinansowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. prawa materialnego polegające na naruszeniu:
3. a) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i zobowiązanie do zwrotu kwoty dofinansowania, podczas gdy przekazane środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie o dofinansowanie i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych tym przepisie, obligująca Beneficjenta do zwrotu dofinansowania;
4. b) Rozdziału 5 akapitu 3 "Zasad kontroli w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013" z grudnia 2011 r. wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż to skarżący ponosi odpowiedzialność za błędną ocenę projektu podczas, gdy z Wytycznych wynika, iż odpowiedzialność ponosi Instytucja Pośrednicząca, która zatwierdziła projekt;
5. c) Rozdziału 6 pkt 1 – 5 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 10 lipca 2009 r. wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż Instytucja Pośrednicząca nie miała obowiązku badania na etapie oceny formalnej i merytorycznej zgodności wniosku z celami określonymi w Szczegółowym Opisie Priorytetów POKL, a tym samym uznania, że to skarżący ponosi odpowiedzialność za błędne zakwalifikowanie wniosku i przyznanie dofinansowania pomimo braku podstaw do jego przyznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorka wskazała, że wyłączną winę za nieprawidłowości ponosi Instytucja Pośrednicząca, która nie powinna przyznać dofinansowania bez sprawdzenia, czy Beneficjentka figuruje w rejestrze placówek oświatowych i która zaakceptowała prowadzenie szkoleń w formie kursów, co nie mieści się w formule kształcenia w formach szkolnych. Skoro wadliwe dofinansowanie było skutkiem nieprawidłowego działania Instytucji Pośredniczącej, to ta instytucja powinna być obciążona obowiązkiem zwrotu dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie, przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie konkursowe musi opierać się na założeniu uczciwości i rzetelności podmiotu aplikującego o dofinansowanie i nie jest trafny pogląd kasatorki, że organy dokonujące oceny wniosków powinny przede wszystkim sprawdzać, czy składający wniosek podaje w nim informacje zgodne z prawdą. Organy oceniające wnioski powinny oczywiście działać wnikliwie i rzetelnie, ale błędny jest pogląd, że powinny uczynić wstępne założenie, iż aplikujący o dofinansowanie świadomie podaje nieprawdę lub w taki sposób formułuje informacje, aby niekorzystna dla niego prawda nie była dostrzeżona w toku weryfikacji wniosku.

Swiadome złożenie wniosku zawierającego istotne informacje niezgodne z prawdą, w oczekiwaniu, że organ tej wady nie dostrzeże, zawsze będzie stanowić naruszenie procedur aplikacyjnych, których założeniem jest rzetelność aplikującego. Zatem, nawet jeżeli organ oceniający wniosek przyzna dofinansowanie nie dostrzegając jego nieoczywistych i starannie ukrytych wad, to nie zdejmie to z beneficjenta odpowiedzialności za naruszenie procedur polegające na świadomym złożeniu i popieraniu wniosku zawierającego nieprawdziwe informacje i nieodpowiadającego wymaganiom konkursu. W takiej sytuacji błędne zakwalifikowanie wniosku do realizacji nie przenosi odpowiedzialności za skutki nieprawidłowości na organ.

Z ustaleń poczynionych przez organ i z akt sprawy wynika w sposób oczywisty, że L., działająca jako uczelnia wyższa na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym, niebędąca szkołą wpisaną do ewidencji szkół prowadzonej przez miasto Z. i w związku z tym w ogóle nie uprawniona do prowadzenia szkoły, złożyła wniosek aplikacyjny w konkursie przeznaczonym dla podmiotów prowadzących szkoły lub uprawnionych do prowadzenia kształcenia ustawicznego w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. We wniosku tym wielokrotnie wskazała m.in., że celem jej projektu jest realizowanie kształcenia ustawicznego w formach szkolnych dla osób dorosłych, (które to kształcenie jest realizowane na podstawie ustawy o systemie oświaty przez podmioty wpisane do stosownej ewidencji szkół) i wyjaśniła, że ma doświadczenie w organizowaniu kształcenia w formach szkolnych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Na poparcie rzetelności tych informacji dołączyła swój Statut, z którego wynika, że dopuszcza on możliwość organizowania kształcenia w formach szkolnych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, jednak przemilczała, że ta możliwość nigdy nie była wykorzystana przez wnioskodawcę. Takie świadome działanie wnioskodawcy jest naruszeniem procedur, których założeniem jest rzetelność aplikującego.

Użycie we wniosku słowa "kurs" dla określenia formuły organizacyjnej kształcenia założonego projektem, nie zmienia postaci rzeczy, że deklarowane było prowadzenie kształcenia dla dorosłych, jako kształcenia ustawicznego na podstawie ustawy o systemie oświaty.

Z akt wynika ponadto, że wnioskodawczyni zobowiązała się do realizacji kształcenia ustawicznego w okresie od 1 czerwca 2010 r. do 31 marca 2012 r. w dwóch blokach tematycznych: 3 edycje 120 godzinnego kursu z biokosmetologii (3 razy w tygodniu po 4 godziny) i 3 edycje 100 godzinnego kursu zdrowia publicznego (3 razy w tygodniu po 4 godziny). Na taki projekt Beneficjentka otrzymała dofinansowanie na podstawie umowy zawartej z Instytucją Pośredniczącą. Kontrola wykazała natomiast, że zajęcia formalnie odbywały się tylko przez 46 dni i zostały połączone w bloki po 6 i 13 godzin na dobę (!), a jedynym dowodem na to, że się rzeczywiście odbyły, były listy obecności, z których jedna, dotycząca dnia kontroli i wskazująca na 100 % obecność słuchaczy, okazała się całkowicie nieprawdziwa, gdyż w tym dniu zajęcia nie odbyły się i nie było ani jednego słuchacza (!).

Mając na uwadze powyższe niekwestionowane ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez pominięcie pisma Instytucji Pośredniczącej, z dnia 9 sierpnia 2012 r., w którym przyznaje ona, że ponosi odpowiedzialność za błędne zakwalifikowanie wniosku do dofinansowania. To stanowisko Instytucji Pośredniczącej zaprezentowane w toku postępowania nie ma żadnego wpływu na prawną ocenę sprawy niniejszej i wynik sprawy. Prawidłowe jest bowiem ustalenie, że Beneficjentka od momentu złożenia nierzetelnego wniosku aplikacyjnego, poprzez jego niezgodną z projektem i nieudokumentowaną realizację naruszała procedury dotyczące dofinansowania projektu.

Zatem brak szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do wskazanego pisma, ani nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ani nie stanowi uchybienia procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem przedmiotem tej sprawy było ustalenie, czy Beneficjentka naruszyła procedury przy realizacji umowy w sposób obligujący ją do zwrotu dofinansowania, nie zaś ustalenie, kto jeszcze dopuścił się nieprawidłowości.

Oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez uznanie, że jest podstawa do żądania zwrotu środków. Jak wskazano wyżej organ zakwalifikował stwierdzone nieprawidłowości, jako naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 powołanej ustawy. Kwalifikacja ta może być przez Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptowana, gdyż – co należy podkreślić - elementem każdej procedury jest założenie rzetelności działającego, natomiast świadoma nierzetelność połączona z próbą jej zakamuflowania, stanowi takie naruszenie procedury, które nie może zyskać aprobaty i musi prowadzić do zasadności żądania zwrotu środków.

W okolicznościach sprawy niniejszej, nie może być zatem skuteczna próba przerzucenia na Instytucję Pośredniczącą konsekwencji finansowych świadomego, wadliwego działania Beneficjentki, która zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku (stanowiącą Załącznik nr 5.5.5.) złożyła oświadczenie, że "informacje zawarte we wniosku są zgodne z prawdą, a wydatki wykazane we wniosku są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu oraz zostały zapłacone" (pkt 14 Instrukcji).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.