Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2385/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] maja 2010 r. o wymierzeniu E. B. kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które orzekały w sprawie. Organy te stwierdziły, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. w należącym do E. B. Zakładzie Przetwórstwa Mięsnego w miejscowości [...] stwierdzono, że właścicielka przedsiębiorstwa nie wykonała wydanych przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zaleceń pokontrolnych z dnia [...] listopada 2009 r., w których wezwano ją do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wprowadzenie klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP i poinformowania organu administracyjnego o ich wykonaniu w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Podczas kontroli w dniu [...] marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej P. B. przyznał, że znany jest im obowiązek prowadzenia klasyfikacji tusz z zastosowaniem systemu EUROP, ale zakład systemu tego nie stosuje, w związku z czym nie wykonał wspomnianych zaleceń.
Powyższe ustalenie skutkowało nałożeniem na E. B. kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, przy czym podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 40a ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.). Ustalając wysokość kary, organ I instancji uwzględnił stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów (ok. [...] zł w 2009 r.). Organ wziął pod uwagę w szczególności to, że produkcja (ubój świń) w zakładzie skontrolowanego przedsiębiorcy przekraczała tygodniowo średniorocznie 200 sztuk. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że okoliczność, iż zakład skarżącej skóruje tusze wieprzowe i przerabia na własne przetwory mięsne nie stanowi przesłanki do zwolnienia przedsiębiorcy z obowiązku klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP. Obowiązek takiej klasyfikacji wynika z faktu prowadzenia uboju trzody chlewnej.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, uznając że wydane w sprawie decyzje nie naruszały prawa. Wobec tego Sąd oddalił skargę E. B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").
Powołując się na treść art. 42 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") [Dz. Urz. UE nr L 299 z dnia 16 listopada 2007 r., s. 1 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1234/2007"] oraz art. 20 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1249/2008 z dnia 10 grudnia 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrożenia wspólnotowych skal klasyfikacji tusz wołowych, wieprzowych i baranich oraz raportowania ich cen (Dz. Urz. UE nr L 337 z dnia 16 grudnia 2008 r., s. 3 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1249/2008"), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że została ustanowiona wspólnotowa skala klasyfikacji tusz, m.in. wieprzowych, która jest używana we wszystkich rzeźniach do klasyfikacji wszystkich tusz celem zapewnienia producentom godziwej zapłaty na podstawie masy i budowy ciała świń, które dostarczyli do rzeźni.
Państwa członkowskie w drodze odstępstwa mogą zdecydować, że stosowanie tej skali nie jest obowiązkowe w przypadkach określonych w art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 1249/2008. Sąd stwierdził, że Polska zdecydowała o odstępstwie od obowiązku klasyfikacji tusz wieprzowych, przy czym granice tego odstępstwa sprecyzowano w art. 15a ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Obowiązku klasyfikacji nie stosuje się zatem do tusz pochodzących ze świń użytych do rozrodu (art. 15a ust. 3 pkt 1 ustawy), bądź tusz wieprzowych pochodzących z rzeźni, w których poddaje się ubojowi (art. 15a ust. 3 pkt 2 ustawy): nie więcej niż 200 świń tygodniowo średniorocznie (lit. a) lub wyłącznie świnie urodzone i tuczone w tuczarniach tych rzeźni oraz dokonuje się rozbioru wszystkich uzyskanych tusz (lit. b).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji trafnie uznał, że kontrolowany podmiot do żadnych z powyższych grup nie należy, a zatem nie był zwolniony od obowiązku prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie fakt nieprowadzenia przez skarżącą klasyfikacji tusz jest niesporny, podobnie jak i fakt, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał w stosunku do skarżącej zalecenia pokontrolne zobowiązujące do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wprowadzenie klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP i poinformowania organu administracyjnego o ich wykonaniu w terminie 7 dni.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nałożenie przez organ kary za niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest obowiązkowe. Zatem organ nie mógł odstąpić od nałożenia kary, której wysokość określił w sposób prawidłowy, w granicach ustawowego zagrożenia, uzasadniając w sposób właściwy kryteria, którymi się kierował.
Równocześnie za nieusprawiedliwione uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko skarżącej o niepodleganiu przez jej zakład obowiązkowi klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP. Zdaniem Sądu, skarżąca błędnie wywodzi, że skoro nie prowadzi handlu tymi tuszami lecz je tylko przetwarza, to okoliczność ta eliminuje wspomniany obowiązek klasyfikacji.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła E. B. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 1 i art. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w rozstrzygnięciu sprawy, tj. poprzez przyjęcie, że pomimo wyłączenia zawartego w tych przepisach, skarżąca obowiązana jest do prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP,
- 2. przepisów prawa procesowego, to jest art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego pominięcie w rozstrzygnięciu, przez uznanie, że organ zasadnie nałożył grzywnę na skarżącą mimo braku ku temu podstawy prawnej.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w procesie produkcyjnym jej zakładu (zatwierdzonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii) powstaje wprawdzie na jednym z etapów tusza wieprzowa, która jednakże jest w całości przeznaczana na własne cele zakładu, nie jest natomiast wprowadzana do obrotu w rozumieniu ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Oznacza to, że na żadnym z etapów produkcji nie powstaje tusza wieprzowa, która podlega klasyfikacji EUROP. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że wytwarza tusze wieprzowe, to i tak nie podlegałyby one obowiązkowi klasyfikacji, bowiem są one w całości przeznaczone na własny użytek przedsiębiorstwa, w którym powstają, czyli nie stosuje się do nich ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (art. 2 ust. 1).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącej, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zarzut dotyczący przepisu prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a., jest - w ocenie autora skargi kasacyjnej - uzasadniony wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji bez wiążącej podstawy prawnej.
Wobec tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, niezbędne jest w pierwszej kolejności rozpoznanie i ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, strona wnosząca ten środek odwoławczy uważa, że na skutek błędnej wykładni i niezastosowania art. 2 pkt 1 i art. 4 cyt. ustawy o jakości handlowej przyjęto – pomimo wyłączenia zawartego w tych przepisach – że zobowiązana jest do prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, nie miała ona obowiązku dokonywania klasyfikacji tusz wieprzowych, gdyż przeznacza je w całości na własne potrzeby, a zatem stosownie do art. 2 pkt 1 tej ustawy, obowiązek ten jej nie dotyczy. Uważa, że nawet przy założeniu, że wytwarza tusze wieprzowe, które podlegałyby klasyfikacji, to fakt, iż są one w całości przeznaczone na własny użytek przedsiębiorstwa, w którym powstają powoduje, że nie stosuje się do nich przepisów ustawy, a więc nie ma także obowiązku klasyfikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego niezastosowania wskazanych przepisów jest bezzasadny.
Podnieść trzeba, że zagadnienie wykładni art. 2 pkt 1 cyt. ustawy było już rozważane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 836/10) stwierdził, że pojęcie "wytwarzania na własny użytek" obejmuje wytwarzanie celem wykorzystania na zaspokojenie potrzeb osobistych wytwórcy (hodowcy) i jego gospodarstwa domowego i nie daje się odnieść do wykorzystania w ramach działalności gospodarczej zakładu przetwórczego. W wyroku tym, także dotyczącym strony niniejszego postępowania – E. B., NSA stwierdził między innymi, że do przedsiębiorstwa dokonującego uboju zakupionej trzody chlewnej, którą następnie poddaje procesom przetwórczym i między innymi przetwarza tusze wieprzowe na określone wyroby, stosuje się unormowania dotyczące jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w postaci tusz wieprzowych i to niezależnie od tego, czy w takiej postaci wprowadzane są do obrotu, czy też w postaci artykułów uzyskanych po przetworzeniu tych tusz.
Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni.
Nie jest także zasadne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skoro prowadzone przez E. B. przedsiębiorstwo nie wprowadza do obrotu – w rozumieniu art. 4 tej ustawy – tusz wieprzowych jako takich, lecz powstałe z nich wyroby, to jest zwolnione od obowiązku dokonywania klasyfikacji tych tusz. Podnieść należy, że art. 4 ust. 1 cyt. ustawy zawiera ogólną zasadę, iż wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Jest oczywiste, że z regulacji zawartej w tym przepisie nie da się wywieść normy prawnej wyłączającej omawiany obowiązek klasyfikacji tusz wieprzowych.
Przypomnieć należy, że obowiązek klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP wynika wprost z przepisów Unii Europejskiej, na co wskazał NSA w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 836/10). Mianowicie w rozporządzeniu nr 1249/2008 przewidziana została obowiązkowa klasyfikacja tusz wieprzowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia wspólnotowa skala klasyfikacji tusz wieprzowych, o której mowa w art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 używana jest we wszystkich rzeźniach do klasyfikacji wszystkich tusz celem zapewnienia producentom godziwej zapłaty na podstawie masy i budowy ciała świń, które dostarczyli do rzeźni. Godziwa zapłata producentowi nie stanowi jedynego celu klasyfikacji. Według postanowień pkt 20 preambuły do rozporządzenia nr 1234/2007, określone tym rozporządzeniem wspólnotowe skale klasyfikacji tusz służą także poprawie przejrzystości rynku oraz stosowaniu systemu interwencji.
Mimo tak ważkich celów klasyfikacji, państwa członkowskie mogą w drodze odstępstwa, stosownie do art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 1249/2008 zdecydować, że stosowanie tej skali nie jest obowiązkowe w przypadku rzeźni:
- a) dla których państwo członkowskie ustala maksymalną liczbę ubojów, która nie może przekraczać 200 świń tygodniowo,
- b) w których dokonuje się tylko uboju świń urodzonych i tuczonych we własnych tuczarniach i które same zajmują się rozbiorem tusz.
W ustawie o jakości handlowej ustawodawca krajowy zdecydował o wykorzystaniu możliwości zastosowania odstępstw od zasady klasyfikacji tusz w systemie EUROP i odstępstwom tym poświęcony został art. 15a ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, w których stanowi się, że obowiązku klasyfikacji i oznaczania znakiem klasy jakości handlowej tuszy nie stosuje się do:
- 1) tusz pochodzących ze świń użytych do rozrodu;
- 2) tusz wieprzowych pochodzących z rzeźni, w których poddaje się ubojowi:
- a) nie więcej niż 200 świń tygodniowo średniorocznie lub
- b) wyłącznie świnie urodzone i tuczone w tuczarniach tych rzeźni oraz dokonuje się rozbioru wszystkich uzyskanych tusz.
W rozpoznawanej sprawie żadna z sytuacji upoważniających do zastosowania odstępstwa nie zachodziła, w szczególności nie upoważniały do odstąpienia od wykonywania klasyfikacji przepisy art. 2 i art. 4 ustawy o jakości handlowej, które - o czym była mowa wyżej - w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie stanowią więc usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.
Skoro zarzuty prawnomaterialne okazały się być nieuprawnione, to oparte na założeniu naruszenia prawa materialnego zarzuty procesowe sprowadzające się do uznania, że pominięto brak podstawy prawnej do nałożenia kary w sytuacji braku prawnego obowiązku klasyfikacji EUROP – nie mogłyby także stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, nawet gdyby takie zarzuty były prawidłowo skonstruowane.
W związku z zarzutami procesowymi przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji. Zatem zarzuty procesowe winny być także skierowane przeciwko temu wyrokowi i dotyczyć przepisów, które sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował bądź nie zastosował, chociaż powinien był to uczynić. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. "poprzez jego pominięcie w rozstrzygnięciu, przez uznanie, że organ zasadnie nałożył grzywnę na skarżącą mimo braku ku temu podstawy prawnej". Stwierdzić należy, że procedura sądowa nie przewiduje stosowania art. 6 k.p.a. przez sądy administracyjne. Z tego też względu zarzut procesowy oparty na naruszeniu tego przepisu uchyla się spod kontroli kasacyjnej i nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.
Biorąc powyższe pod uwagę należało skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.