Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z 8 lipca 2013 r. sygn. akt 675/13 odrzucił skargę K. K., A. C. oraz V. Sz. na czynność Burmistrza Miasta Lęborka z 14 czerwca 2011 r. nr OSŚ pkt 1 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jedno dziecko.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przypomniał, że postanowieniem z 24 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 702/12 odrzucono skargę na powyższą czynność jako niedopuszczalną. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona czynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie przyznano wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do określania uprawnień bądź obowiązków w zakresie przyznawania dotacji, o jakich mowa w art. 90 ust. 2b i ust. 2d ustawy. Uprawnienia takie, na podstawie art. 90 ust. 4 wspomnianej ustawy, posiada organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Reasumując Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 marca 2013 r., II GSK 321/13 uznając za trafny zarzut naruszenia art. 3§ 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. NSA przyjął, że czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji, przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi, oceni zachowanie trybu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. ponownie rozpoznając sprawę podniósł, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Sąd stwierdził, że skarga na czynność organu została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że skarżące powzięły informację o podjęciu przez organ czynności dotyczącej wysokości stawki miesięcznej na jedno dziecko w niepublicznym przedszkolu obowiązującej w roku 2011 ze skierowanych do nich przez organ pism datowanych na dzień 15 i 20 czerwca 2011 r. Pisma te zostały skutecznie doręczone każdej ze skarżących; K. K w dniu 29 czerwca 2011 r., A. C w dniu 21 czerwca 2011 r., zaś V. Sz w dniu 24 czerwca 2011 r. W związku z powyższym termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., upływał odpowiednio z dniem: 13 lipca 2011 r., 8 lipca 2011 r. i 5 lipca 2011 r. Skarżące zaś wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 26 marca 2012 r., na które Burmistrz Miasta Lęborka udzielił odpowiedzi pismem z 24 kwietnia 2012 r. Ze względu na to, że skarżące uchybiły terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uznać należało, że skarga wniesiona w dniu 25 maja 2012 r. została złożona po upływie terminu do podjęcia tej czynności, co stanowiło podstawę odrzucenia skargi.
K. K. i A. C. wniosły skargę kasacyjną od powyższego postanowienia i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciły Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- - art. 3 § 2 pkt 6, art. 52 § 3 i 4, art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez co zasadne było jej odrzucenie pomimo tego, że:
- 1) akt Burmistrza Miasta Lęborka z 14 czerwca 2011 r. zatwierdzający obliczenie miesięcznej stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych punktów przedszkolnych zaliczyć należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. a nie jak wskazuje Sąd do aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a mając na uwadze to, iż zgodnie z treścią z treścią art. 52 § 4 p.p.s.a. do wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegające na wydaniu aktów innych niż określone w art. 3 §2 pkt 4 i pkt 4a p.p.s.a. tj. aktów do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia nie ma zastosowania termin 14 - dniowy do złożenia wezwania do usunięcia prawa określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. tj. w przypadku tych katów ustawa nie przewiduje żądnego terminu do złożenia wezwania. Skarżące uważają, że dochowano terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa a także do złożenia skargi.
- 2) określenie wysokości dotacji dla poszczególnych placówek przedszkolnych nastąpiło w oparciu o akt Burmistrza Miasta Lęborka z 14 czerwca 2011 r. tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego, którym organ ten w sposób jednostronny rozstrzygnął o wysokości świadczenia należnego placówkom przedszkolnym, w tym skarżącym tj. w oparciu o akt, który należy zaliczyć do aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
- 3) skarga na akt Burmistrza Miasta Lęborka z 14 czerwca 2011 r. została złożona, wbrew stanowisku Sądu, w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi Burmistrza Miasta Lęborka na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa a tym samym wg skarżących odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że została ona wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, było bezpodstawne.
Z wymienionych względów skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie wystąpił żaden z przypadków wymienionych w wspomnianym przepisie, który powodowałby nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji.
Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia wydanego po uprzedniej kontroli postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z 24 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 702/12 przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/13, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 24 października 2012 r. o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznając, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta Lęborka z 14 czerwca 2011 r. dotycząca obliczenia dotacji dla niepublicznych jednostek oświaty jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd ten zawarł również w postanowieniu wskazania dotyczące dalszego postępowania i zalecił Sądowi pierwszej instancji zbadać, czy zachowano tryb do wniesienia skargi określony w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, zakres kontroli skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie będzie wyznaczony nie tylko przez art. 183 § 1 p.p.s.a. ale także art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody, w tym w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak słusznie podkreśla się w judykaturze: "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a, wiąże nie tylko Sąd pierwszej instancji i skarżącego, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. Wobec tego rozważenie zasadności podstaw, na których oparto skargę kasacyjną wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy nie uchybiają one zakazowi przewidzianemu w art. 190 p.p.s.a" (por. uzasadnienie wyroku NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt: II GSK 830/08 - LEX nr 531547). Przy czym użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zajął odmiennego stanowiska w żadnej z kwestii składających się na ocenę prawną wyrażoną w powołanym postanowieniu NSA. Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w pełni kierował się wykładnią prawa dokonaną przez NSA, w całości ją respektując. Tym samym nie zaistniały okoliczności pozwalające uznać, że nastąpiło "odejście" przez Sąd pierwszej instancji od przytoczonych wyżej ocen prawnych.
Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionują wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu. Skarżący zarzucają Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że w sprawie przekroczono termin do wniesienia skargi na czynność Burmistrza Miasta Lęborka z 14 czerwca 2011 r., gdyż skarżący nie zachowali terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. dla aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie skarżących zaskarżoną czynność należało potraktować jako akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. a konsekwencji przyjąć, że w sprawie nie ma zastosowania 14 - dniowy termin do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 62 § 3 p.p.s.a.).
Skarżący nie byli więc związani żadnym terminem do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w sprawie wystąpiła sytuacja, o jakiej mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezgodne z wykładnią przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wcześniej postanowieniu co do charakteru prawnego czynności Burmistrza Miasta Lęborka tj. czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz związanego z nią trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a.). Jak już wspomniano w myśl art. 190 zdanie 2 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie i powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być poddane merytorycznej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontrolując zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji z 8 lipca 2013 r. jest związany wcześniejszą wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.