Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 982/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi R. B. H. (P.) Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2007 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 62 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. − Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), nakazał natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia reklamy produktu leczniczego N. Ultra Forte w formie spotu emitowanego w telewizji (R. B. H. (P.) Sp. z o.o.). W uzasadnieniu organ nie przychylił się do argumentu Spółki R. B. H. (P.), że odbiorcą reklamy jest osoba będąca wzorem świadomego konsumenta, dla której użyte przy reklamie N. Ultra Forte sformułowanie "2 x szybciej" może kojarzyć się z produktem innym niż N. dotychczas dostępny na rynku. Zdaniem organu przedmiotowa reklama wzbudza wątpliwości, ponieważ brakuje w niej punktu odniesienia, bowiem z jej treści odbiorca nie dowiaduje się z czym porównać "ultra szybkie" i "dwa razy szybsze" działanie N. Ultra Forte. W ocenie organu takie przedstawienie produktu leczniczego jest nieobiektywne, co stanowi naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję. Organ nie zgodził się z żądaniem wyrażonym w piśmie pełnomocnika strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych, jako że organ wykorzystał wszystkie możliwości niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. Organ stwierdził, że reklama produktów leczniczych jest szczególnym rodzajem działalności podlegającym daleko idącym rygorom i ograniczeniom wynikającym z ustawy − Prawo farmaceutyczne. Ograniczenia nałożone w formie wskazanej ustawy uzasadnione są obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa w zakresie stosowania produktów leczniczych, wynikających z troski o ochronę zdrowia i życia publicznego.
Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że jeżeli podmiot zdecyduje się zawrzeć w reklamie produktu leczniczego porównanie, to winien wskazać z jakim innym produktem jest on porównywany. Przedmiotowa reklama w żaden bowiem sposób nie wskazuje leku, z którym porównywano N. Ultra Forte. Zdaniem organu w reklamie brak jest jakiegokolwiek elementu, który by wskazywał, że została stworzona nowa formuła istniejącego już leku. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego świadomy i dobrze poinformowany konsument nie będzie wiedział, że podmiot odpowiedzialny prezentuje w reklamie swój nowy produkt leczniczy i porównuje jego właściwości do swojego produktu już obecnego na rynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając obydwie decyzje wskazał, że sformułowanie zawarte w sentencji decyzji pierwszej instancji jest nieprawidłowe, niejednoznaczne i nieczytelne, bowiem nakazuje, nie określając podmiotu do tego zobowiązanego, natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia reklamy produktu leczniczego N. Ultra Forte w formie spotu emitowanego w telewizji (R. B. H. (P.) Sp. z o.o.). W ocenie Sądu, tak sformułowany nakaz może być rozumiany jako nakaz zaprzestania jakiejkolwiek reklamy produktu leczniczego N. Ultra Forte, co nie było celem organu, jako że z treści uzasadnienia niewątpliwie wynika, że organ kwestionuje konkretny spot reklamowy konkretnego podmiotu, a w dodatku kwestionuje jedynie niektóre jego elementy, które zdaniem organu powodują, że reklama prezentowała produkt leczniczy nieobiektywnie.
Sąd stwierdził ponadto, że w podstawach obu decyzji wymieniono art. 55 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, natomiast z ich uzasadnienia wynika, że przedmiotem była zgodność spotu reklamowego z zasadą wyrażoną w art. 53 ust. 1 tej ustawy.
Ustawodawca wskazał w tym przepisie ograniczenia w reklamie produktów leczniczych, stanowiąc, że nie może ona wprowadzać w błąd, powinna prezentować produkt leczniczy obiektywnie oraz powinna informować o racjonalnym stosowaniu.
Treść art. 53 Prawa farmaceutycznego powoduje, że swoboda w kształtowaniu przekazów reklamowych informujących o produktach leczniczych nie może wykraczać poza nakazy z niego wynikające, jednakże Sąd stwierdził, że przesłanki uznania reklamy za niedopuszczalną zostały sformułowane w sposób nieostry i ocenny.
Sąd wskazał, że organ czuwający nad przestrzeganiem przepisów Prawa farmaceutycznego w zakresie reklamy, musi zawsze uwzględniać proporcje między celem reklamy, jakim jest zachęcenie do stosowania produktu leczniczego, do zwiększenia sprzedaży, konsumpcji a ograniczeniami w postaci m.in. nakazu obiektywizmu i zakazu wprowadzania w błąd.
W ocenie Sądu, Główny Inspektor Farmaceutyczny wykroczył poza ustawowe przesłanki ograniczające swobodę w kształtowaniu treści reklamy określone w art. 53 ust 1 Prawa farmaceutycznego. W szczególności nie wziął pod uwagę, że reklama ze swej istoty ma na celu zachęcenie do stosowania, zwiększenie sprzedaży lub konsumpcji produktu leczniczego. Takie cele zawiera definicja pojęcia reklamy sformułowana w art. 52 ust. 1 tej ustawy. Reklama to nie tylko czysta informacja, ale również zachęty i eksponowanie walorów produktu.
Sąd wywiódł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, w jaki konkretny sposób użycie kwestionowanych sformułowań może powodować konfuzję konsumenta, ani też nie określił na czym owe wątpliwości miałyby polegać. W ocenie Sądu kwestionowane sformułowania zostały rozpatrzone przez organ w oderwaniu od kontekstu całej reklamy, a w szczególności od informacji przedstawionej w reklamie dotyczącej właściwości produktu, które powodują, iż ma szybsze działanie. Analiza pojedynczych zwrotów językowych bez odniesienia do szerszego kontekstu nie może być podstawą przyjęcia, że reklama przedstawia lek w sposób nieobiektywny.
Sąd stwierdził, że w reklamie wyraźnie określono, iż zdwojona szybkość działania leku wynika z jego ulepszonej formuły, a rzeczą oczywistą jest, że ulepszona formuła odnosi się do dotychczas dostępnego produktu. Reklama nie jest reklamą porównawczą, bowiem w jej treści w żaden sposób nie odnoszono się do innych dostępnych na rynku środków tego typu, a nawet nie próbowano takiego odniesienia sugerować.
Sąd zgodził się z poglądem strony skarżącej, że reklama ma jedynie uświadomić konsumentowi, iż przedmiotowy lek istnieje na rynku oraz że jest stosowany w określonych przypadłościach.
Sąd podkreślił również, że reklama jest całością, a jej wypowiedź stanowi jedność pod względem semantycznym i logicznym. Skupienie się wyłącznie na kilku zwrotach, bez odniesienia ich do całości treści reklamy Sąd uznał za nieprawidłowe. Zatem obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego było wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z porównawczym charakterem reklamy.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a rodzaj i charakter tych naruszeń mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego.
Organ jako podstawę dotyczącą naruszenia prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a./ wskazał błędną wykładnię przepisu art. 55 ust. 1 ustawy − Prawo farmaceutyczne, którego treść po dniu 1 maja 2007 r. znalazła się w art. 53 ust. 2, polegającą na przyjęciu, że produkt N. Ultra Forte w reklamie prowadzonej w formie spotu emitowanego w telewizji prezentowany jest obiektywnie i nie wprowadza w błąd konsumenta.
Zdaniem organu uchybienie przepisom postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegało na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
- 1) powołanie się w uzasadnieniu orzeczenia na przepis, który nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym błędnym zarzuceniu organowi podania niewłaściwej podstawy prawnej,
- 2) zarzucenie organowi w uzasadnieniu orzeczenia niewskazania w sentencji decyzji podmiotu zobowiązanego, mimo że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy,
- 3) zarzucenie organowi w uzasadnieniu orzeczenia niewyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mimo że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Farmaceutyczny zarzucił, że z uwagi na treść art. 2 pkt 24 Prawa farmaceutycznego oraz okoliczność, że wzór przedmiotowej reklamy telewizyjnej został przekazany organowi przez podmiot odpowiedzialny, nie można wyprowadzać wniosku, iż sformułowanie zakwestionowanej przez Sąd I instancji decyzji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko w takiej sytuacji uchybienia proceduralne mogą zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej.
Zdaniem skarżącej chybiony jest zarzut oparcia decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej, gdyż decyzje w pierwszej i drugiej instancji zostały wydane odpowiednio [...] lutego 2007 r. i [...] marca 2007 r. Prawo farmaceutyczne w brzmieniu, które obowiązywało do dnia 30 kwietnia 2007 r. zawierało w art. 55 ust. 1 zakaz prowadzenia reklamy produktu leczniczego wprowadzającej w błąd. Natomiast zmiana układu redakcyjnego, związana z nowelizacją ustawy, która weszła w życie w dniu 1 maja 2007 r. spowodowała, że przedmiotowa norma znalazła się w art. 53 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że Sąd niesłusznie zarzucając organowi powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, odniósł się do brzmienia przepisów Prawa farmaceutycznego obowiązującego w dniu orzekania, a nie w datach wydawania zaskarżonych decyzji.
Skarżący podniósł, że slogan reklamowy jest tym, co najbardziej zapada w pamięci konsumenta. W przypadku przedmiotowej reklamy takim sloganem był niewątpliwe zwrot "N. Ultra Forte dwa razy szybciej trafia w ból", pojawiający się na końcu spotu i podkreślony poprzez prezentację graficzną. W ocenie organu, w celu ustalenia tego faktu nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, ale wystarczy elementarne doświadczenie życiowe oraz podstawowa wiedza z zakresu mechanizmów konstruowania reklam. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie uwzględniając tego wniosku dowodowego, działał on zgodnie z art. 80 k.p.a.
Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że w związku z powyższym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał niewłaściwej wykładni błędnie powołanego przepisu, gdyż doszedł do wniosku, że kwestionowana reklama operując dopuszczalnym skrótem myślowym oraz zachęcając w sposób dozwolony do nabycia produktu leczniczego poprzez eksponowanie jego walorów, nie narusza prawa farmaceutycznego. Dokonanie takiej wykładni i wskazanie jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pozostaje w sprzeczności z tezą zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji były istotne wady przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują zakres jego kognicji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych − poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej − wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji.
Ponieważ rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, rozważanie nad zasadnością postawionych zarzutów należy rozpocząć od zarzutów obejmujących naruszenie przepisów postępowania.
Przypomnieć przy tym należy treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., która stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dotyczy, jak to wskazano w petitum skargi kasacyjnej, uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z treści powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie tego przepisu można zarzucać skutecznie wtedy, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący lub są sformułowane wadliwie.
Natomiast jeżeli strona zmierza do podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie skontrolowany przez sąd kasacyjny jedynie, gdy strona powiąże ten zarzut z innymi uchybieniami zaistniałymi przy rozpoznawaniu sprawy.
Z uwagi na skonstruowanie w rozpoznawanej sprawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w petitum skargi kasacyjnej w 3 płaszczyznach (pkt 1, 2 i 3 na str. 2 skargi kasacyjnej) oraz ich zróżnicowane uzasadnienie − w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego − wymaga odrębnego odniesienia się do każdego z tak sformułowanych zarzutów.
W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącym podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jej autor zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez powołanie się w uzasadnieniu orzeczenia na przepis, który nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym błędnym zarzuceniu organowi podania niewłaściwej podstawy prawnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania ww. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i argumentacja przytoczona na jego poparcie pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie skarga kasacyjna mogła zostać oparta wyłącznie na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w istocie rzeczy zarzut ten odnosi się do wadliwości uzasadnienia wyroku w części dotyczącej tzw. podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią przepisy ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (tj. art. 145−151).
Wobec tego jednak, że przepisy te łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnosi się także do ostatnio wymienionych przepisów (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II, a także wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1823/04, ONSAiWSA 2006/5/140, OSP 2006/6/65).
Sąd I instancji wyjaśniając podstawę prawną, która odnosiła się do omawianego w sprawie stanu faktycznego, rzeczywiście bezzasadnie zarzucił organowi, że zaskarżona decyzja została oparta na niewłaściwej podstawie prawnej. W dacie wydania decyzji w pierwszej instancji (tj. [...] lutego 2007 r.), jak i decyzji w drugiej instancji (tj. [...] marca 2007 r.) ustawa − Prawo farmaceutyczne w brzmieniu, które obowiązywało do dnia 30 kwietnia 2007 r., zawierała w art. 55 ust. 1 zakaz prowadzenia reklamy produktu leczniczego wprowadzającej w błąd.
W związku z nowelizacją Prawa farmaceutycznego wprowadzoną ustawą z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne i innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 492), z dniem 1 maja 2007 r. nastąpiła zmiana układu redakcyjnego, wskutek czego norma dotychczas zawarta w art. 55 ust. 1 znalazła się w art. 53 ust. 1 znowelizowanej ustawy.
Powyższa w istocie rzeczy omyłka Sądu I instancji w odniesieniu do jednostek redakcyjnych ustawy − Prawo farmaceutyczne nie miała wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji omylił się jedynie co do oznaczenia jednostki redakcyjnej przepisu, natomiast uwzględnił w orzeczeniu właściwą normę prawną, zgodną z brzmieniem art. 55 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (str. 5 uzasadnienia wyroku). To uchybienie Sądu dotyczące uzasadnienia wyroku nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Zresztą kasator mając świadomość tego, formułując ten zarzut, ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (str. 2 i 4 skargi kasacyjnej).
Zatem zarzut ten nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczącym podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jej autor zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zarzucenie organowi w uzasadnieniu orzeczenia niewskazania w sentencji decyzji podmiotu zobowiązanego, mimo że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu tego zarzutu kasator wywiódł, iż treść sentencji zaskarżonej decyzji nie może prowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a tylko w takiej sytuacji uchybienia proceduralne mogą skutkować uchyleniem decyzji. Dlatego też zdaniem kasatora należy uznać, że wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia jako jedną z podstaw uchylenia decyzji tak sformułowanej sentencji decyzji, stanowi przesłankę do stwierdzenia naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany zarzut wraz z jego uzasadnieniem nie odnosi się do oceny zgodności uzasadnienia z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 k.p.a., a zasadniczo zmierza do wskazania na błędną ocenę w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji. Kasator wprost w treści zarzutu nie powiązał go z innymi uchybieniami, jednakże w jego uzasadnieniu zarzucił, że Sąd wadliwie przyjął, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Aczkolwiek z brzmienia art. 174 i 176 p.p.s.a. nie można wyprowadzić wniosku, że o zachowaniu wymogów skargi kasacyjnej decyduje ulokowanie podstaw i zarzutów w konkretnym miejscu tej skargi, to jednakże zarzut i jego uzasadnienie powinien być tak sformułowany, aby nie budził wątpliwości interpretacyjnych. Powyższy zarzut nie odpowiada w pełni tym wymogom. W związku z tym przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu wskazuje, iż jego autor nie zauważył, że Sąd I instancji w motywach swego rozstrzygnięcia postawił dwa różne zarzuty dotyczące treści zakwestionowanej decyzji. Pierwszy zarzut odnosił się do braku jednoznacznego określenia adresata decyzji i ten zarzut został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Zaś drugi zarzut odnosił się do niedokładności w formułowaniu przez organ nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku dotyczącego zaprzestania reklamy produktu leczniczego.
Odnosząc się do zakwestionowanego przez organ zarzutu sformułowanego przez Sąd wobec zaskarżonej decyzji, należy podnieść, iż z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że jednym z istotnych elementów decyzji jest oznaczenie strony, bowiem wskazuje ono na podmioty praw lub obowiązków. W przypadku, gdy adresatem decyzji jest osoba prawna, w decyzji winna być ona określona poprzez wskazanie pełnej nazwy i siedziby stosownie do danych z właściwego rejestru. Osnowa decyzji, która obejmuje też oznaczenie adresata, musi być tak sformułowana, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji. Rozstrzygnięcie w tym względzie − tak jak i nałożenie określonego obowiązku − musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny.
Z treści pisma Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 stycznia 2007 r. do R. B. H. (P.) Sp. z o.o. w W. wynika, iż w przypadku podmiotu odpowiedzialnego w rozumieniu art. 2 pkt 24 Prawa farmaceutycznego, którego dotyczyła reklama przedmiotowego produktu leczniczego, doszło do następstwa prawnego. W decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny w treści rozstrzygnięcia, po sformułowaniu nakazu, w nawiasie wpisał nazwę spółki. Wobec treści art. 107 § 1 k.p.a. nie można uznać, że jest to prawidłowe oznaczenie osoby prawnej jako adresata decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wprost napisała: "...iż wnioskodawca przyjmując założenie, że nakaz wynikający z przedmiotowej decyzji jest do niego skierowany...". Zatem także u R. B. H. (P.) Sp. z o.o. powstała wątpliwość, kto jest adresatem decyzji.
Takie niedookreślenie podmiotu zobowiązanego, do którego miał być skierowany nakaz sformułowany w decyzji, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można w świetle powyższych wywodów uznać, że ten zarzut skargi kasacyjnej jest trafny.
W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczącym podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jej autor zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zarzucenie organowi w uzasadnieniu orzeczenia niewyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mimo że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu tego zarzutu kasator podniósł, że Sąd błędnie zarzucił organowi niedokładne przeprowadzenie postępowania, wadliwie zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. Kasator kwestionując stanowisko Sądu w tym względzie, zarzucił, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wymagającego stwierdzenia takiego naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi koleją przesłankę do stwierdzenia naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.
Tak sformułowany zarzut wskazuje, że kasator pragnie zakwestionować ocenę Sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a nie wyłącznie zakwestionować ocenę zgodności uzasadnienia w wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W związku z tym wymaga ponownie podkreślenia, iż zarzut ten nie odpowiada w pełni wymogom z art. 174 i 176 p.p.s.a. Zarzut i jego uzasadnienie powinny być na tyle jasne i precyzyjne, aby nie stwarzały wątpliwości interpretacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do tego, aby domyślać się zarzutów bądź je samodzielnie formułować.
Zarzut skargi kasacyjnej, który w istocie rzeczy kwestionuje orzeczenie wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby był skuteczny musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylając decyzje administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sposób obszerny wyjaśnił dlaczego uznał za niewystarczające dla wydania nakazu zaprzestania reklamy produktu leczniczego okoliczności sprawy powołane przez organ. Sąd zwrócił uwagę, że zasadniczo organ nie przeprowadził w sprawie postępowania dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu uchybiało powyższym zasadom postępowania wyjaśniającego, gdyż ocena treści reklamy przedmiotowego produktu leczniczego była fragmentaryczna i dowolna. Sąd zarzucił, że organ nie wskazał żadnych dowodów świadczących o tym, że charakter przekazu reklamowego jest nieobiektywny i wprowadza w błąd konsumenta. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 55 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne (omyłkowo określonego jako art. 53 ust.
1) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanych decyzji, podkreślił, że organ uchybił ww. przepisom procedury administracyjnej, gdyż nie rozpoznał wszystkich aspektów sprawy dotyczących przesłanek ograniczających swobodę w kształtowaniu treści reklamy produktu leczniczego. Wykładnia omawianego przepisu była niezbędna, aby Sąd mógł dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze, że w ocenie tego rodzaju reklamy jako nieobiektywnej i wprowadzającej w błąd istotne są ustalenia całościowe, nie zaś poddanie analizie poszczególnych, wyrwanych z kontekstu zwrotów, stanowiska Sądu I instancji nie można uznać za błędne. Taka ocena jest zatem możliwa dopiero po przeprowadzeniu dokładnego i wszechstronnego postępowania dowodowego.
Skarżący zarzucając jedynie, że Sąd I instancji błędnie uznał naruszenie przez organ art. 80 k.p.a., stanowisko to uzasadnił tym, że Główny Inspektor Farmaceutyczny miał już wyrobioną własną opinię w zakresie charakteru przekazu reklamowego. Nie można uznać, że tego rodzaju argumentacją skarżący wykazał, iż w ogóle nie doszło z jego strony do naruszenia przepisów postępowania bądź też, że w sytuacji gdy te uchybienia wystąpiły, to uprawdopodobnił, że nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.
Stanowiska skarżącego nie uzasadnia też zarzut, że Sąd I instancji wadliwie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecił dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu językoznawstwa, komunikacji medialnej itp., gdyż takiego jednoznacznego w swej treści zalecenia w wytycznych Sądu brak.
Tym samym powyższy zarzut nie mógł być uznany za zasadny.
W skardze kasacyjnej został także sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego. Określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego.
W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.
W przypadku niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. post. Sądu Najwyższego z 17 listopada 2000 r. sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 2002/6/50).
Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, kasator winien wpierw wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 388/05, zbiór LEX 193936).
W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny, powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazał naruszenie prawa materialnego: "przez błędną wykładnię przepisu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. − Prawo farmaceutyczne, którego treść po dniu 1 maja 2007 r. znalazła się w art. 53 ust. 2, polegającą na przyjęciu, że produkt N. Ultra Forte w reklamie prowadzonej w formie spotu emitowanego w telewizji prezentowany jest obiektywnie i nie wprowadza w błąd konsumenta".
Zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu kasator nie wyjaśnił, jak w jego ocenie należy wskazany przepis wykładać i dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja jest błędna. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek argumentów świadczących o tej formie naruszenia prawa materialnego ani nie podał innego sposobu zrekonstruowania treści tego przepisu.
Należy też zauważyć, że wbrew temu co podaje kasator w petitum skargi kasacyjnej, treść art. 55 ust. 1 ustawy − Prawo farmaceutyczne po dniu 1 maja 2007 r. nie znajduje się w jednostce redakcyjnej oznaczonej art. 53 ust. 2, lecz w ustępie 1 art. 53 tej znowelizowanej ustawy.
Treść zarzutu oraz jego uzasadnienie pozwala powyższe uchybienie potraktować w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej.
Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu tego zarzutu wskazał, że Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż: "kwestionowana reklama, operując dopuszczalnym skrótem myślowym oraz zachęcając w sposób dozwolony do nabycia produktu leczniczego poprzez eksponowanie jego walorów, nie narusza stosownego przepisu Prawa farmaceutycznego". W opinii organu jest to wykładnia niewłaściwa.
Tak skonstruowane uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor miał na uwadze drugą postać naruszenia prawa materialnego przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. niewłaściwe zastosowanie.
Wobec tego należy zauważyć, że niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05, zbiór LEX nr 187513).
Skarżący w skardze kasacyjnej nie zawarł skutecznie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (opartego na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) odnoszącego się do zakwestionowania ustaleń faktycznych, dlatego też zarzut ten nie mógł być uwzględniony.
W związku z tym ponownie wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.