Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 kwietnia 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 2390/13) oddalił skargę C. (dawna nazwa: "Z.") Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
"Z." Sp. z o.o. w dniu [...] maja 2006 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do działek rolnych o łącznej powierzchni 57,13 ha (nizinne strefa II).
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...], przyznał "Z." Sp. z o.o. płatności z tytułu ONW na 2006 rok na łączną kwotę 14.141,16 zł do powierzchni 57,13 ha.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor Oddziału) decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2006 r.
Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z [...] czerwca 2013 r.
Organ wyjaśnił, że zasady przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania dla wniosków złożonych w 2006 r. zostały określone w ustawie z dnia [...] listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm. – dalej: ustawa o wspieraniu) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm. – dalej: rozporządzenie ONW).
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW udziela się producentowi rolnemu:
- 1. który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26 czerwca 1999, ze zm.), oraz
- 2. jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.
Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.
Organ podkreślił, że jedynie łączne spełnienie przez rolnika wszystkich powyższych przesłanek stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie pomocy z tytułu ONW.
Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich.
Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1–4 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Płatność ONW do powierzchni działek rolnych przekraczającej 50 ha jest udzielana w wysokości: 1) 50% stawki podstawowej – za powierzchnię od 50,01 ha do 100 ha;
- 2) 25% stawki podstawowej – za powierzchnię od 100,01 ha do 300 ha. Natomiast do powierzchni działek rolnych wynoszącej powyżej 300 ha, płatność ONW nie przysługuje.
Prezes ARiMR podniósł, że zgodnie z § 5 rozporządzenia ONW przy obliczaniu wysokości płatności ONW bierze się pod uwagę kolejno te działki rolne położone na obszarach ONW, dla których obowiązują stawki podstawowe – od najwyższej do najniższej. W przypadku gdy działka rolna jest położona na obszarach ONW, dla których obowiązują różne stawki podstawowe, wówczas stosuje się stawkę podstawową, określoną dla obszaru ONW, na którym jest położona największa część działki rolnej. Natomiast w przypadku, gdy działka rolna jest położona w równych częściach na obszarach ONW, dla których obowiązują różne stawki podstawowe, stosuje się wyższą stawkę podstawową.
Prezes Agencji stwierdził, że przyznając spółce "Z." płatności ONW na 2006 r. decyzją z [...] listopada 2006 r., organ rażąco naruszył § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW, bo nie uwzględnił wniosku złożonego w 2006 r. przez oddział terenowy spółki "Z." – Gospodarstwo Rolne L. oraz samą spółkę, co w rezultacie doprowadziło do nieuwzględnienia obowiązku redukcji płatności po przekroczeniu powierzchni powyżej 50 ha i 100 ha.
Organ odwołał się do wyroku NSA z 18 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 1180/11) zgodnie z którym, skoro oddział spółki nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa, to prowadzenie postępowania ze wskazaniem spółki i tego właśnie oddziału nie przestaje być postępowaniem prowadzonym w stosunku do spółki jako jedynego podmiotu, który może być i jest podmiotem tego postępowania. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął także w wyrokach z 18 września 2012 r. dotyczących "Z." Sp. z o.o. Gospodarstwo Rolne w K. za rok 2004 (sygn. akt II GSK 1079/11), "Z." Sp. z o.o. Gospodarstwo Rolne w L. za rok 2005 (sygn. akt II GSK 1181/11), "Z." Sp. z o.o. Gospodarstwo Rolne w L. za rok 2006 (sygn. akt II GSK 1075/11), "Z." Sp. z o.o. Gospodarstwo Rolne w T. za rok 2004 (sygn. akt II GSK 1072/11).
Prezes ARiMR wyjaśnił, że Sądy w przedmiotowych wyrokach stwierdziły, że definicję producenta rolnego wypełniała tylko "Z." Sp. z o.o. jako całość, gdyż tylko spółce można przypisać walor posiadania gospodarstwa rolnego i w związku z tym do rejestru producentów winna być wpisana tylko raz, a co za tym idzie winna złożyć tylko jeden wniosek o płatność obejmujący wszystkie posiadane działki rolne, które spełniały warunki do uzyskania płatności.
Organ stwierdził także, że w roku 2006 suma powierzchni zadeklarowanych do pomocy z tytułu ONW przez Z. Sp. z o.o. oraz powierzchnia, do której zostały przyznane płatności ONW wyniosła 133,57 ha. W celu określenia prawidłowej wysokości płatności niezbędne było zastosowanie redukcji zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW dla powierzchni powyżej 50 ha.
Z tych powodów organ drugiej instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydając [...] listopada 2006 r. decyzję, nr [...], rażąco naruszył § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa ARiMR.
Na wstępie Sąd wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie stwierdził, że Prezes ARiMR trafnie uznał, że producentem rolnym była wyłącznie spółka "Z." jako całość, a nie jej oddziały terenowe. W związku z tym spółka "Z." powinna złożyć tylko jeden wniosek o płatność ONW obejmujący wszystkie posiadane działki rolne, które spełniały warunki do uzyskania tej płatności.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skoro w roku 2006 suma powierzchni zadeklarowanych do pomocy z tytułu ONW przez Z. Sp. z o.o. oraz powierzchnia, do której zostały przyznane płatności ONW wyniosła 133,57 ha, to w celu określenia prawidłowej wysokości płatności niezbędne było zastosowanie redukcji (zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW) dla powierzchni powyżej 50 ha. Wydanie decyzji z [...] listopada 2006 r. przyznającej płatność ONW do gruntów rolnych położonych na obszarach ONW zadeklarowanych przez "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w W. we wniosku na rok 2006, nieuwzględniającej złożonego [...] maja 2006 r. wniosku przez "Z." Sp. z o.o. Gospodarstwo Rolne w L., prowadziło do obejścia § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW, tj. nieuwzględnienia obowiązku redukcji płatności po przekroczeniu powierzchni powyżej 50 ha i 100 ha.
W związku z tym Sąd stwierdził, że istniały uzasadnione podstawy, aby uznać, że decyzja z [...] listopada 2006 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 8 k.p.a. nie został przez organ naruszony ponieważ dopiero stwierdzenie nieważności decyzji doprowadziło do stanu zgodnego z prawem, a tylko taki stan może i powinien pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa.
C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) Art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 k.p.a. poprzez uznanie, że faktyczny beneficjent dofinansowania przyznanego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...], z [...] listopada 2006 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 "Z." Sp. z o.o. Gospodarstwo Rolne w L. nie było stroną postępowania i związku z tym doszło do kumulacji obszarów strony skarżącej objętych dofinansowaniem pomimo faktu, że Gospodarstwo Rolne "L." Sp. z o.o., z/s w L. w dniu wydania decyzji ([...] listopada 2006 r.) była w pełni zarejestrowaną spółką z o.o. i spółka ta mogła i powinna (jako faktyczny beneficjent i podmiot mający interes prawny w rozstrzygnięciu) być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu środków (ubocznie należy wskazać że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...], z [...] listopada 2006 r. o przyznaniu w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005 została doręczona na adres miejscowość: L. [...], [...]-[...] Ł. natomiast pozostała korespondencja doręczona była innemu podmiotowi – stronie skarżącej – z siedzibą w W.);
- 2) Art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w związku z treścią art. 40 § 1 k.p.a. w związku z 7 k.p.a. oraz 9 k.p.a. przez afirmację stanu, w którym doszło do niedoręczenia decyzji właściwej stronie postępowania to jest spółce pod firmą: Gospodarstwo Rolne "L." Sp. z o.o. z/s w L. przez co została ona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu i obrony jej praw;
- 3) Art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW, przez przyjęcie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...], z [...] listopada 2006 r. o przyznaniu w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 była wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji).
Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a.
Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Jej autor wprawdzie wskazał podstawy kasacyjne i sformułował zarzuty naruszenia konkretnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia ONW jednak w istocie nie przedstawił ich uzasadnienia. Ta część analizowanego środka odwoławczego, nazwana co prawda "Uzasadnienie", ogranicza się do powtórzeniu zarzutów wskazanych w petitum i nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za ich trafnością.
W związku z tym należy zauważyć, że braki w zakresie uzasadnienia mogłyby być przyczyną odrzucenia skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdyby nie zawierała ona żadnego uzasadnienia. Natomiast jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera argumentacji nawiązującej do podniesionych w niej zarzutów jego ocena następuje przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, wobec zaniechania przez skarżącą przedstawienia ich uzasadnienia nie poddają się merytorycznej ocenie. W konsekwencji skarga kasacyjna musi być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.