Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 13 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 257/11 oddalił skargę W. G. (dalej: płatnik, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. (dalej: ZUS, organ) z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W. G. prowadził działalność gospodarczą od dnia [...] marca 1999 r. do [...] grudnia 2007 r. na podstawie wpisu do ewidencji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. Z uwagi na niedopełnienie obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy na koncie płatnika powstało zadłużenie za okres: czerwiec 1999 – grudzień 2007 r.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. płatnik wystąpił do ZUS o umorzenie należności. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia, ponieważ ponosi wysokie koszty obsługi kredytów, utrzymania mieszkania oraz leczenia członków rodziny, ponadto posiada na utrzymaniu bezrobotnego syna w wieku 25 lat, który ma problemy zdrowotne. Oświadczył, że utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego i nie może znaleźć dodatkowego zatrudnienia. We wniosku podniósł także, że część należności z tytułu składek uległa przedawnieniu.
W trakcie postępowania ustalono, że przedawnieniu uległy obciążające płatnika należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres od czerwca 1999 r. do lipca 2000 r. i zostały one odpisane z konta płatnika. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie decyzją z dnia [...] października 2010 r.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że płatnik nie prowadzi już działalności gospodarczej i otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 2.111,36 zł (brutto) tj. 1.751,34 zł (netto). Żona jego, pracuje i otrzymuje miesięczne wynagrodzenie (zasadnicze + prowizja) w wysokości 1.862,50zł (brutto) tj. ok. 1.500,00zł (netto). Wysokość ww. wynagrodzenia ustalono na podstawie imiennych raportów miesięcznych - druków ZUS RCA złożonych za okres czerwiec - sierpień 2010, przez pracodawcę żony. Organ podał, że płatnik posiada ponadto na utrzymaniu syna w wieku 25 lat, który jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Ustalono, że średniomiesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny płatnika wyniósł - 1.083,78 zł (netto), natomiast miesięczne koszty związane z ratami opłacanych kredytów bankowych i ich obsługą to koszt 1.194,54 zł z których płatnik wywiązywał się terminowo.
ZUS na podstawie zgromadzonego materiału decyzją z dnia [...] października 2010 r. i następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił płatnikowi umorzenia należności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w stosunku do strony może być prowadzone postępowanie egzekucyjne w administracji z otrzymywanego świadczenia emerytalnego, dlatego organ stwierdził, że brak było w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych i faktycznych do umorzenia należności z tytułu składek. Jednocześnie z oceny zebranych w sprawie dowodów wynikało zdaniem ZUS, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie zachodziły uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie organu spłata zaległości z tytułu składek w oparciu o pobierane świadczenie emerytalne nie pozbawiłaby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę płatnika uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205., poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) wynika, że należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności w przypadku gdy:
- - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe;
- - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
- - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W ocenie WSA powyższe wyliczenie zawarte w cytowanym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje możliwość umorzenia tych należności. Należy jednak zauważyć, że nawet wówczas stwarza to organowi podejmującemu rozstrzygnięcie tylko możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia należności z tytułu składek. Oznacza to, że decyzja w sprawach o umorzenie należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w sytuacji stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo stwierdził, że wobec skarżącego nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności składek. Organ ustalił ponadto, że skarżący uzyskuje dochód z tytułu emerytury. Jednocześnie wskazano, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i zasady określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.) dają organowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż choruje przewlekle i choroba uniemożliwia mu osiąganie dochodów, nie legitymował się również orzeczeniami o niezdolności do pracy lub niepełnosprawności, nie wykazał także, iż sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny i sprawowana opieka pozbawiałaby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek. Jednocześnie nie wykazał, że poniósł jakiekolwiek straty materialne na skutek klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Poza zobowiązaniem wobec Zakładu skarżący posiadał również zobowiązanie wobec banku z tytułu kredytu. Niewątpliwie konieczność ponoszenia ciężarów o charakterze cywilnoprawnym nie może uzasadniać zdaniem Sądu umorzenia zobowiązań z tytułu zaległych składek, gdyż te ostatnie jako należności publicznoprawne korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed innymi wierzytelnościami.
WSA ponownie podkreślił, że w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, tylko w rzeczywiście wyjątkowych okolicznościach ustawodawca daje organowi możliwość umorzenia tych należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zobowiązany musi jednak wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tej sytuacji organ dokonuje oceny stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej skarżącego oraz m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych nie tylko skarżącego, ale także jego rodziny.
W związku z powyższym zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Słusznie ZUS przyjął, iż skarżący w dostateczny sposób nie wykazał, że spłata należności pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z dokumentacji nie wynikało również, aby zobowiązany był chory lub miał obowiązek sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, tym samym brak jest podstaw do umorzenia należność.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożył W. G. wnosząc o uchylenie go w całości calem ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu z tytułu nieopłaconego nawet w części za postępowanie wywołane skargą kasacyjną oraz wniósł o rozpoznanie sprawy także pod jego nieobecność.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 134 i art. 113 par. 1 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez brak kompleksowego wyjaśnienia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym jej autor podniósł, że uzasadnione wątpliwości budzi stanowisko Sądu, iż wobec skarżącego brak było przesłanek do zastosowania przywileju, bowiem skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej.
W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 4 kwietnia 2012r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty podkreślając, że jego sytuacja finansowa uległa dalszemu pogorszeniu, także sytuacja rodzina jest zła i pogorszył się stan zdrowia skarżącego. Do pisma skarżący załączył kopie dokumentów mających obrazować podnoszone okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.
Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez brak kompleksowego wyjaśnienia sprawy o oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż jedynie ma charakter porządkowy, regulujący kompetencje przewodniczącego składu orzekającego sądu wynikającą z jego funkcji. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. może być naruszony tylko wtedy, kiedy przewodniczący nie wydał w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, albo też w sytuacji przewidzianej w art. 113 § 2 p.p.s.a. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w omawianym znaczeniu, to stan zdolności do wydania wyroku - dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. aby mógł stanowić podstawę kasacyjną wymaga powołania związanego z nim art. 106 § 3 p.p.s.a., czego jednak autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku nie może natomiast wyjść poza granice skargi kasacyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za wskazane wyjaśnić skarżącemu, że z akt sprawy nie wynika by skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym wnioskował na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, a mimo to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do treści tych dokumentów, jako okoliczności mających uzasadniać zarzuty skargi.
Drugi z zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania odnosi się do art. 134 p.p.s.a., należy zwrócić uwagę, przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, regulujących zasadniczo różne sytuacje procesowe, jednakże z uwagi argumenty podniesione przy formułowaniu tego zarzutu, należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie §1 wskazanego przepisu.
Z art. 134 § 1 p.p.s.a wynika niewątpliwie obowiązek sądu administracyjnego I instancji do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, niezależnie od treści zarzutów skargi. W zakresie tym mieści się kwestia badania stosowania prawa, a zatem także ustaleń faktycznych poprzedzających zastosowanie norm prawnych przez organ administracji, z tym że ma ono charakter pośredni, bowiem sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania w postępowaniu administracyjnym.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy stan faktyczny został ustalony jasno. Dlatego jego akceptacja przez Sąd I instancji nie budzi zastrzeżeń. Ten stan obejmuje okoliczności, które były przedmiotem wniosku skarżącego o umorzenie zaległych składek i dołączonych przez skarżącego dokumentów, jak i informacji uzyskanych przez organy administracji w celu ustalenia czy zaistniały w sprawie przesłanki ustawowe do zastosowania ulgi. Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji odniósł do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, badając czy świetle zgromadzonego materiału dowodowego mają zastosowanie w sprawie przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. czy też art. 28 ust. 3 a u.s.u.s i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd ten akceptując ustalenia organów administracji, podał motywy, którymi kierował się uznając, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, że przesłanki prawne wnioskowanego umorzenia nie zachodzą.
Okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej, mające uzasadniać trudną sytuacje finansową skarżącego tj. postawienie udzielonego skarżącemu kredytu w stan natychmiastowej wykonalności, zaległości w opłatach czynszowych, pogarszający się stanie zdrowia skarżącego, nie mają oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, a należy wszakże pamiętać, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie prowadząc odrębnego postępowania dowodowego w sprawie. Należy podkreślić, że wymienione okoliczności, zaistniały po wydaniu decyzji przez organ administracji, a nawet nie które z nich zaistniały po wydaniu zaskarżonego wyroku, zatem nie były znane sądowi, jak i organom administracji. Nie należy zapominać, że sąd I instancji oceniał legalność zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w dniu jej wydania przez organ administracji.
Odnosząc się twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną, że Sąd I instancji pominął czy też nie analizował pewnych okoliczności, sąd kasacyjny zauważa, że w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 24 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2633/2004, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów czy twierdzeń zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi tego rodzaju uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony ponadto jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a, w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też, że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA sygn. akt II GSK 1473/2010). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie formułuje takich zarzutów.
Natomiast to, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wobec skarżącego brak było przesłanek do zastosowania umorzenia należności nie oznacza, że Sąd ten naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zatem należy uznać, że podnoszony w skardze kasacyjnej z powołaniem się na przepis art. 134 § 1 zarzut braku kompleksowego wyjaśnienia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie ma żadnego odniesienia do rzeczywistej treści zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do twierdzeń podniesionych przez skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną zauważa, że jeżeli sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącego i jego rodziny uległa obecnie istotnemu pogorszeniu, może on ponownie wystąpić z wnioskiem o umorzenie zaległych należności, przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wykluczają takiej możliwości.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rozstrzygnięcie zostanie wydane zgodnie z art. 258 §1 i §2 pkt.8 p.p.s.a.