Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie płatności na rok 2008.
Referując stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że J. P. [...] maja 2008 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2008, w którym zadeklarował do płatności czternaście działek rolnych położonych na jedenastu działkach ewidencyjnych. Wnioskodawca zadeklarował na wszystkich działkach rolnych, o łącznej powierzchni [...] ha, grupę upraw, na którą ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, z czego powierzchnia [...] ha stanowiła trwały użytek zielony oraz na siedmiu działkach rolnych, o łącznej powierzchni [...] ha, grupę upraw, na którą ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do grupy upraw podstawowych.
W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. przez pracowników G. S.A. kontroli metodą FOTO obejmującą całe gospodarstwo, nie stwierdzono na działce rolnej oznaczonej we wniosku jako "D/D1" deklarowanej uprawy, na działce oznaczonej we wniosku "K" również nie stwierdzono deklarowanej uprawy, a stwierdzona należy do tej samej grupy upraw.
Po uchyleniu decyzji Kierownika K. Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2009 r. przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. ponownie przyznano wnioskodawcy płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych na rok 2008 z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 5.937,93 zł, natomiast odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.
Rozpatrzywszy odwołanie od wskazanej decyzji, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie odwołującego się producenta dokonana została metodą teledetekcji przewidzianą w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r.; dalej rozporządzenie Komisji nr 796/2004). W raporcie jako datę przeprowadzenia kontroli wskazano datę, w której przeprowadzono fotointerpretację obrazów satelitarnych zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku podlegającym kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni oraz wskazano, że fizyczne inspekcje były przeprowadzane w terminach wskazanych na dokumentacji fotograficznej odnoszącej się do poszczególnych działek rolnych, tj. w dniach: [...].08.2008 r., [...].08.2008 r. i [...].08.2009 r.
Organ zauważył, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności jest postępowaniem wszczynanym na wniosek producenta i to on określa zakres swoich żądań. Wnioskodawca oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności oraz obowiązki producenta, do których należy między innymi dokonanie prawidłowej deklaracji działek rolnych we wniosku wraz z określeniem uprawnień do płatności oraz rodzaju użytkowania, a także utrzymywanie tych działek zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy oraz informowanie organu o zmianie danych wskazanych we wniosku.
Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 23a rozporządzenia Komisji nr 796/2004, w myśl którego kontrole takie mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, co oznacza, że nie istnieje obowiązek informowania producenta o terminie zamierzonej kontroli, w szczególności wówczas, gdy jej celem jest stwierdzenie stanu faktycznego istniejącego na działkach zadeklarowanych do płatności. Odwołujący się producent skorzystał ze swego prawa i wniósł zastrzeżenia do raportu, jednakże nie podważył skutecznie wyników kontroli.
Dyrektor Z. Oddziału ARiMR, odnosząc się do załączonego do odwołania protokołu z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczącego oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych klęską suszy wskazał, że uznanie przez organ przypadku działania siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności jest możliwe w razie zgłoszenia tych okoliczności na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ich ustania, a to w świetle art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz.U. Nr 47. poz. 308). W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedstawił raportu właściwym organom w terminie zakreślonym przepisami rozporządzenia Komisji nr 796/2004, wobec czego nie został on uwzględniony ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ drugiej instancji.
Organ przedstawił wyliczenie kwoty jednolitej płatności obszarowej oraz wyliczenie różnicy między powierzchnią zgłoszoną do uzupełniającej płatności obszarowej ([...] ha) i powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ([...] ha), ustalając, iż różnica ta wynosiła 34,22 %, co zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 powoduje, że wobec różnicy przekraczającej granicę 20 % zatwierdzonego obszaru dla danej grupy upraw nie zostaje przyznana żadna pomoc obszarowa, co uzasadniało odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł skarżący.
Sąd I instancji oddalając skargę, stwierdził że istota sporu sprowadza się do zasadności dokonanego w wyniku kontroli ustalenia, że obszar zadeklarowany przez skarżącego do płatności obszarowej określonej powierzchni upraw zboża nie kwalifikuje się do objęcia płatnością z racji niestwierdzenia uprawy na działce rolnej D/D1. Sąd, przypominając zasady udzielania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej uznał, że poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z zachowaniem zasad wyrażonych w art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 170 poz. 1051 z 2008 r.; dalej ustawa o płatnościach), bowiem jak wynika z decyzji, organy obu instancji materiał dowodowy zebrały w sposób wyczerpujący, dokonały jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz wobec zgłoszonego wniosku, zapewniły stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, również co do ustaleń dokonanych w toku kontroli gospodarstwa.
Następnie WSA wskazał, że leżąca u podstaw dokonanych ustaleń kontrola na miejscu przeprowadzona została zgodnie z zasadami określonymi w przepisach wspólnotowych oraz w przepisach prawa krajowego. WSA nie uznał również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i dokonania ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego przy braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, w myśl którego wnioskowana płatność nie zostanie przyznana, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony w postępowaniu administracyjnym o ponad 20 %; w rozpoznawanej sprawie różnica między obszarem zadeklarowanym do płatności do uprawy owsa ([...]ha), a stwierdzonym ([...] ha) wynosiła 34,22%.
Jak stwierdził Sąd, bezpodstawny jest zarzut naruszenia niewskazanych bliżej przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. nr 116 poz. 975; dalej ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2009 r.), ponieważ ustawa ta nie obowiązywała jeszcze w 2008 r. Sąd uznał więc, że skarżącemu chodziło o obowiązującą w tym roku ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. nr 93 poz. 898; dalej ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2004 r.) i stwierdził, że obie wskazane ustawy wskazują jedynie zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie rolnictwa ekologicznego, określone wskazanymi w nich przepisami prawa wspólnotowego, nie określają zaś celów i zasad prowadzenia produkcji ekologicznej, te bowiem wynikają – aktualnie - z rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylenia rozporządzenia (EWG) nr 2092/91 (Dz.U.
UE L z dnia 20 lipca 2007 r.). W związku z powyższym, w ocenie WSA chybionym jest odwoływanie się skarżącego do wyników kontroli przeprowadzonej przez J. C. "E.", której zadaniem było stwierdzenie spełnienia określonych w prawie wspólnotowym wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym określonych w prawie wspólnotowym oraz nieuzasadnioną jest teza o sprzeczności regulacji prawnych dotyczących rolnictwa ekologicznego oraz regulacji dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem każda z tych regulacji dotyczy odrębnych materii.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i zmianę na korzyść skarżącego poprzez przyznanie mu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w pełnej wysokości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Sądem I instancji i postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem podatku VAT i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 (poszczególne artykuły wskazane w treści) poprzez ich niezastosowanie;
- - § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 46 poz. 306; dalej rozporządzenie MRiRW w sprawie minimalnych norm.) – poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację;
- - § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 34 poz. 200; dalej rozporządzenie MRIRW w sprawie szczegółowych warunków) – poprzez niewłaściwe zastosowanie;
- - błąd w ustaleniach faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia na nieobiektywnie wybranych dokumentach – poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
W treści uzasadnienia autor skargi kasacyjnej podkreślał znaczenie jakie dla wyniku sprawy ma fakt prowadzenia przez skarżącego na wskazanym do płatności obszarze o wielkości 12,55 ha uprawy ekologicznej, co potwierdzone zostało przez J. C. E.. Wysokie wymogi jakie spełnia skarżący w zakresie ekologicznego rolnictwa potwierdził dołączony do akt sprawy administracyjnej wydany na podstawie art. 29 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 oraz rozporządzenia nr 889/2008 Certyfikat Zgodności, który to dowód został pominięty przez Sąd I instancji. Zdaniem kasatora pomiędzy tym przepisem, a przepisami rozporządzenia Rady nr 1782/2003, 73/2009 i 479/2008 zachodzi rozbieżność, jeśli nie sprzeczność.
W skardze kasacyjnej zwraca się też uwagę na fakt niekwestionowania przez organ klęski suszy przy jednoczesnym nieuznawaniu jej skutków z powodu "rzekomego niedotrzymania terminu".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji uznał, iż wobec prawidłowo przeprowadzonej kontroli dokumentującej brak deklarowanej na działce D/D1 uprawy owsa, nastąpiło przekroczenie powierzchni zadeklarowanej do płatności o 34,22%, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.
Autor skargi kasacyjnej, uznając iż w sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia prowadzenia przez skarżącego produkcji ekologicznej, oparł swoje zarzuty na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, argumentując przede wszystkim, że przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. i rozporządzenia Rady nr 834/2007 (art. 12, art. 16, art. 21, art. 27 ust. 9 lit. a, art. 29 ust. 1) oraz rozporządzenia Komisji nr 889/2008 mają pierwszeństwo przed przywołanymi przez organ i Sąd I instancji przepisami rozporządzenia Rady nr 1782/2003, nr 73/2003 i nr 479/2008. Zdaniem kasatora naruszeniu wskazanych wyżej przepisów unijnych towarzyszyło naruszenie przepisów rozporządzeń krajowych dotyczących przyznania warunków płatności dla użytkowanych na potrzeby rolnictwa ekologicznego gruntów ornych i uznania gruntu za ugorowany.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, podkreślić w pierwszym rzędzie wypada, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestionuje ona przede wszystkim zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń organu dotyczących braku deklarowanej uprawy. Kasator podnosząc, iż zgłoszona do płatności uprawa ekologiczna owsa prowadzona była na wszystkich działkach i z wszystkich przyniosła ograniczony plon, zdaje się nie dostrzegać, iż dotyczące braku zadeklarowanej uprawy stwierdzenie organu odnosiło się wyłącznie do działki D/D1 decydującej o niekorzystnym dla skarżącego wyliczeniu różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną, co jak wyczerpująco wyjaśnił WSA, skutkowało odmową przyznania tego rodzaju płatności. Koncentrując się na unormowaniach dotyczących upraw ekologicznych, autor skargi kasacyjnej nie podważa ani wykładni ani zastosowania stanowiących podstawę prawną niekorzystnej dla skarżącego decyzji przepisów art. 51 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 czy art. 7 ust. 2 i ust. 4 ustawy o płatnościach. Brak jest również jakichkolwiek zarzutów naruszenia przepisów wspólnotowych bądź krajowych dotyczących zasad i warunków przeprowadzania przez Agencję kontroli.
Podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 9 lit a i art. 29 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 powiązany został z uzyskanym przez skarżącego certyfikatem, wystawionym przez E. P.T.R.E. Sp. z o.o. i z kontrolą przez tę spółkę przeprowadzoną. Jak wywodził kasator, wspomniana kontrola potwierdziła, że skarżący spełnia wysokie wymogi stawiane producentowi produktów ekologicznych i stwierdził, że skarżący "nie narusza żadnych norm", a WSA pominął przedstawiony mu na rozprawie certyfikat, zaś wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Rady nr 834/2007 i Komisji nr 889/2008 są sprzeczne z rozporządzeniami Rady nr 1782/2003, 73/2009 i nr 479/2008.
Zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej nie mogą znaleźć uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem co wynika z akt postępowania przed Sądem I instancji, załączony do skargi certyfikat został wystawiony dnia [...] lipca 2010 r. (z terminem ważności od [...] czerwca 2010 r. do [...] grudnia 2011 r.) i nie był dokumentem, który mógł być uwzględniony przez organ w toku postępowania administracyjnego, zatem nie był również przedmiotem rozważań tego Sądu. Nadto zauważyć należy, iż certyfikat stwierdza jedynie spełnianie przez producenta rolnego wymogów określonych cyt. rozporządzeniem i jak stanowi art. 29 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 834/2007, umożliwia identyfikację podmiotu oraz rodzaju lub asortymentu produktów, a także okresu ważności. Co wymaga odnotowania, wydawany w oparciu o cyt. przepis wspólnotowy certyfikat, potwierdzając ekologiczną metodę produkcji, nie odnosi się do powierzchni uprawianych ekologicznie i nie określa jaka część użytków rolnych danego gospodarstwa rolnego nie jest objęta taką uprawą.
Pozostałe wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 12 i art. 16 rozporządzenia nr 834/2007 regulują zasady produkcji roślinnej, określają produkty i substancje stosowane w rolnictwie wraz z kryteriami ich dopuszczania i w żaden sposób nie kolidują z przepisami rozporządzeń wspólnotowych dotyczących warunków i zasad przyznawania płatności bezpośrednich. Podkreślić wreszcie należy, iż niezależnie od tego co zostało już wyżej powiedziane, wniosek skarżącego o płatności złożony został 15 maja 2008 r. i dotyczył płatności na ten właśnie rok, zaś przepisy rozporządzenia Rady nr 834/2007(art. 42 tiret trzecie) i rozporządzenia Komisji nr 889/2008 (art. 97 tiret drugie) znajdowały zastosowanie dopiero od dnia 1 stycznia 2009 r. i nie mogły być brane przez organ pod uwagę.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa krajowego tj. § 2 rozporządzenia MRiRW w sprawie minimalnych norm i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków. Sąd I instancji, trafnie przypominając wynikającą z przepisów art. 7 ust. 1, 2 i 4 ustawy o płatnościach zasadę przyznania płatności uzupełniającej oraz obliczenia wysokości płatności, podkreślił że zgłoszone do płatności grunty muszą kwalifikować się do objęcia płatnością obszarową zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady nr 1782/2003, a więc muszą być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Normy te określa każde państwo członkowskie i zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW w sprawie minimalnych norm grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku gruntów ornych prowadzona jest na nich uprawa roślin lub ugorowanie.
Z kolei przepis § 2 cyt. rozporządzenia określa, co należy rozumieć przez ugorowanie. Stwierdzić więc należy, że WSA nie naruszył tego przepisu we wskazany w skardze kasacyjnej sposób, przywołując jedynie treść tego przepisu jako niezbędnego elementu jasnego i wyczerpującego wyjaśnienia skarżącemu przyczyn uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Z kolei zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW w sprawie szczegółowych warunków nie został w skardze kasacyjnej w ogóle uzasadniony, stąd też brak jest możliwości oceny przyczyn, z powodu których kasator uznaje, że przepis ten został niewłaściwe zastosowany.
Zważywszy, iż skarga kasacyjna nie wskazuje naruszenia konkretnego przepisu ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., to ze względu na treść art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 176 tej ustawy, brak jest możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak ogólnie sformułowanego zarzutu.
Co do twierdzeń kasatora, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości, a poczynione ustalenia oparte zostały o nieobiektywnie wybrane dokumenty, to zarzuty te nie znalazły oparcia ani w żadnym przepisie odnoszącym się bezpośrednio do naruszenia prawa procesowego, ani choćby w zarzutach prawa materialnego powiązanych z przepisami postępowania. Kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia żadnego z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisu art. 3 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach, ani wreszcie żadnego z mających zastosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.).
Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji dotyczącej odmowy uznania przez organ okoliczności związanych z klęską suszy jako mającej istotne znaczenie dla przyjęcia braku winy skarżącego, bowiem argumentacja ta nie została oparta na żadnym zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu obowiązującego prawa. Brak rozważań dotyczących tej kwestii w zaskarżonym wyroku nie sprowokował wszakże kasatora do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).