Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę W. Ł. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. nakazał rejestrację używanych 50 odbiorników radiofonicznych i 50 odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za ich używanie w wysokości 27.750 zł. Decyzja ta, z uwagi na niepodjęcie jej w terminie została zwrócona do organu I instancji, który przyjął, stosownie do art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), źe została doręczona w dniu [...] września 2012 r. Następnie kopię decyzji przesłano skarżącej w dniu [...] grudnia 2012 r. wraz z pismem organu I instancji dotyczącym kontroli lokalu zajmowanego na prowadzoną działalność gospodarczą. Tę przesyłkę odebrał dorosły domownik – syn skarżącej w dniu 24 grudnia 2012 r.
Odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia skarżąca wniosła w dniu 11 stycznia 2013 r.
Minister Administracji i Cyfryzacji zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przyjął za skuteczne zastępcze doręczenie decyzji w dniu [...] września 2012 r. na adres skarżącej wskazany w CEIDG jako adres siedziby głównej, a jednocześnie jako adres do korespondencji w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że doręczenie decyzji nastąpiło dopiero w dniu 24 grudnia 2012 r., to i tak skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a we wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności nie wykazała, aby uchybienie nastąpiło bez jej winy.
Oddalając skargę WSA w W. wskazał, że w myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy sporne było spełnienie przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu. Sąd przyjął przy tym, że skarżąca nie obaliła domniemania związanego z prawidłowym doręczeniem zastępczym decyzji, a w związku z tym, wniosek o przywrócenie terminu należało, jak prawidłowo uczynił Minister, uznać za niedopuszczalny, bo spóźniony. Wniosek ten został złożony z przekroczeniem siedmiodniowego terminu biegnącego od daty, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Skarżąca nie uprawdopodobniła, aby między dniem [...] października 2012 r. (kiedy minął termin do złożenia odwołania), a dniem [...] stycznia 2013 r. (kiedy skarżąca miała dowiedzieć się o wydaniu omawianej decyzji i jej treści) ciągle trwały przyczyny uchybienia terminu.
WSA zauważył również, że licząc doręczenie decyzji od dnia 24 grudnia 2012 r., jak to liczyła skarżąca, termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu byłby zachowany. Jednakże Minister prawidłowo przyjął, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Niepowiadomienie skarżącej przez syna o tym, że odebrał decyzję oraz pobyt skarżącej w okresie świątecznym w G., nie mogły zostać uznane jako niezawinione, choćby mając na uwadze możliwe środki komunikacji. Ponadto zarówno skarżąca, jak i jej syn przyznali (oświadczenie, k. – 8 akt adm.), że skarżąca otrzymała od syna kopię decyzji w dniu 4 stycznia 2013 r., czyli w okresie, kiedy jeszcze biegłby termin do złożenia odwołania. Przyjmując, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 24 grudnia 2012 r., termin do złożenia odwołania upływałby w dniu 7 stycznia 2013 r. Skarżąca nie podała żadnych okoliczności wyłączających jej winę w niezłożeniu odwołania do dnia 7 stycznia 2013 r.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
II
W skardze kasacyjnej W. Ł. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania spowodowane wyjazdem na urlop i w sprawach służbowych nie stanowi niezawinionego przez stronę uchybienia terminu.
Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie jego zmiany poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz zasądzenia kosztów postępowania przed sądami I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca wniosła o:
- 1. przesłuchanie w charakterze świadka A. Ł. - na okoliczność braku wiedzy skarżącej co do wydania decyzji i przyczyn nieodebrania decyzji oraz daty powzięcia przez wnioskodawczynię informacji o wydaniu i treści decyzji;
- 2. przesłuchanie w charakterze strony W. M. Ł. - na okoliczność braku wiedzy skarżącej co do wydania decyzji i przyczyn nieodebrania decyzji oraz daty powzięcia przez wnioskodawczynię informacji o wydaniu i treści decyzji
- 3. przeprowadzenie dowodu z oświadczenia K. Ł. - na okoliczność daty doręczenia wnioskodawczyni pisma z dnia 21 grudnia 2012 roku, do którego dołączono decyzję.
III
Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do jej zarzutu przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może, z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).
Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Odniesienie się do kwestii związanych z możliwością przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było niezbędne z uwagi na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie określonych w nim dowodów.
Z przyczyn już wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego.
W związku z tym, jedynie na marginesie, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej sprzecznie z jasną treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczającą możliwość przeprowadzenia dowodu (uzupełniającego) jedynie z dokumentu, wnosi o przesłuchanie świadków, jak i dopuszczenie dowodu z oświadczenia syna skarżącej.
Przechodząc do oceny podstawy kasacyjnej podkreślenia wymaga, że rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię. Błędna wykładnia prawa może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Zarzucając naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, skarżąca nie podała żadnych argumentów prawnych, wskazujących, na czym polegało naruszenie przepisu w tej formie.
Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wykładając go Sąd I instancji przyjął, że określa on cztery przesłanki przywrócenia terminu, przy czym odnosząc się do przesłanki braku winy stwierdził, że przy jej ocenie należy przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy". Cytując poglądy wyrażane w doktrynie Sąd podzielił prezentowane w nich stanowisko, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 58 § 1 k.p.a. jest prawidłowa, a skarżąca, o czym już była mowa, nie wskazała, ani na czym polegał błąd Sądu, ani też jak przepis ten należy interpretować.
Nie stanowi przy tym argumentu prawnego upatrywanie błędnej wykładni w błędzie w subsumcji, a do tego zdaje się zmierzać skarżąca uzasadniając zarzut przyjęciem, że "wyjazd na urlop i w sprawach służbowych nie stanowi niezawinionego przez stronę uchybienia terminu" i twierdzeniem, że "skarżąca nie miała świadomości wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie, albowiem w okresie od [...] września do [...] października przebywała najpierw w G., gdzie prowadzi Ośrodek Wypoczynkowy, a następnie na urlopie we Włoszech i potem ponownie w G.".
Twierdzenie, że w okresie od [...] września 2012 r. (data zastępczego doręczenia decyzji) do [...] stycznia 2013 r. (data złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania) skarżąca nie przebywała pod adresem, na który przesłano decyzję, odnosi się do kwestii związanych ze stanem faktycznym sprawy, a jego potencjalne konsekwencji prawne wiązałyby się z subsumcją art. 58 § 1 k.p.a., a nie jego błędną wykładnią.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 2