Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 486/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K.K. i T.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K.K. i T.K. (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit a,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."), przez błędną ich wykładnię polegająca na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności tj. nieustalenia, co było przyczyną zakłócenia przez kierowcę pracy tachografu;
- 2. prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200; dalej "u.t.d.") przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie istniały przesłanki do zastosowania tego przepisu wyłączającego odpowiedzialność przewoźnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na skarżących karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie przez kierowcę przez nich zatrudnionego za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie i zasadnie uznały, że nie zaszły przesłanki egzoneracyjne wskazane w art. 92c u.t.d.
Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się skarżący.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w obu zarzutach kasacyjnych został powołany art. 174 (pkt 1 i 2) p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa podstawy kasacyjne i jest adresowany do autora tego środka zaskarżenia. Ze swej istoty nie mógł więc zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, co sugeruje autor skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Poza tym autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko powołać naruszony przepis w sposób pełny, tj. uwzględniając jednostki redakcyjne składające się na ten przepis, lecz również w uzasadnieniu przedstawić, jaka powinna być jego zdaniem poprawna wykładnia zarzuconego przepisu.
Skarżący kasacyjnie w zarzucie oznaczonym pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie powołali w sposób prawidłowy zarzuconego przepisu. Należy bowiem stwierdzić, że art. 92c u.t.d. składa się z ustępów i punktów. Wobec tego autor skargi kasacyjnej powinien wprost wskazać, który ustęp i punkt zostały naruszone. Informacja ta została wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wobec tego NSA uznał, że intencją skarżących było zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym należy wskazać, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).
W orzecznictwie przyjmuje się, że sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18).
Taką też wykładnię omawianego przepisu przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a więc zarzut naruszenia omawianego przepisu przez jego błędną wykładnię nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem NSA, podnoszona przez skarżących okoliczność poznania motywacji kierowcy zastosowania magnesu w celu zakłócenia prawidłowego funkcjonowania tachografu nie ma znaczenia dla oceny czy wystąpiła przesłanka egzoneracyjna z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d.
Trzeba zwrócić uwagę na to, że odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego przewóz drogowy na podstawie u.t.d. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący przewóz drogowy w sytuacji, gdy wystąpił zakazany przez prawo skutek, a jedynie na zasadzie wyjątku ustawodawca przewidział sytuacje, w których odpowiedzialność ta zostaje wyłączona (art. 92b i art. 93c u.t.d.).
Mając na uwadze charakter odpowiedzialności przewoźnika, która jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, badanie intencji kierowcy w zastosowania urządzenia zakłócającego pracę tachografu jest bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 93c ust.1 pkt 1 u.t.d. Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności wymagane jest pozytywne wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu.
W ocenie NSA, nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, co powinno zawierać uzasadnienie decyzji (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Sąd zasadnie zaakceptował stan faktyczny, który został ustalony przez organy po zbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i rozważeniu stanowiska skarżących w sprawie.
Organy zbadały, czy w sprawie wystąpiły przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d., jednak doszły do innych wniosków niż skarżący. Nie świadczy to jednak o naruszeniu przepisów postępowania i nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś WSA przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie oddalił skargę. Niepodzielenie argumentacji skarżących nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił przyczyny, dla których nie zastosował art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. w stosunku do skarżących, a Sąd pierwszej instancji skontrolował to stanowisko organu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przesłuchanie kierowcy jako świadka na okoliczność przyczyn naruszenia przepisów nie było środkiem dowodowym, który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyłączenia odpowiedzialności skarżących. Brak odpowiedniego nadzoru nad pracownikami wynika bowiem nie tylko z tego, że skarżący zbyt późno – jak twierdzą – dostrzegli naruszenie dokonane przez kierowcę. Świadczy o tym również okoliczność, że skarżący rozwiązali z kierowcą umowę za porozumieniem stron, w sytuacji gdy wiedzieli już o zaistniałym naruszeniu obowiązków w zakresie rejestracji czasu pracy kierowców.
Skoro więc w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności, to tym samym należało podzielić stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że nie było postaw do uwolnienia ich od odpowiedzialności wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i obowiązku poniesienia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie.
Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.