Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2744/13 po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013r. w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 13 sierpnia 2009 r. B. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów pasażerskich w relacji [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Organ, GITD) wydał zezwolenie nr [...] na okres od dnia 9 kwietnia 2010 r. do dnia 9 kwietnia 2015 r.
Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Organ wezwał stronę do odbioru zezwolenia oraz uiszczenia opłaty administracyjnej za udzielnie zezwolenia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.
Upomnieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia opłaty za udzielenie zezwolenia w kwocie 3.959,00 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł.
W piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. strona wskazała, iż kilkakrotnie informowała dyrekcję o rezygnacji z uzyskanego zezwolenia i wniosła o odstąpienie od zamiaru wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wystawił jednak tytuł wykonawczy nr [...].
Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc, iż do dnia złożenia zarzutów nie otrzymała decyzji. W konsekwencji strona zarzuciła na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) nieistnienie obowiązku zapłaty należności pieniężnej.
Po rozpatrzeniu zarzutów GITD postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.
Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. GITD utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne.
GITD instancji nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w zażaleniu i uznał, że zarzuty egzekucyjne podniesione przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. Przypomniał, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl przepisu art. 40 pkt 1 ww. ustawy przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne określone w ustawie. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi natomiast, że opłaty za czynności administracyjne pobiera się między innymi z tytułu udzielenia zezwolenia. Opłatę tę pobiera organ udzielający zezwolenia. Wysokość opłaty w przedmiotowej sprawie określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. 2007r., Nr 235 poz. 1726; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r.). Zgodnie z § 26 rozporządzenia opłaty (między innymi za udzielenie zezwolenia) wnoszone są przed odbiorem odpowiednich decyzji i dokumentów.
GITD podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną, a nie data jej doręczenia stronie. Wobec powyższego uznał, że datą udzielenia zezwolenia jest data wydania decyzji administracyjnej przez uprawniony organ, a moment udzielenia zezwolenia (wydania w tej kwestii decyzji) nie może być utożsamiany z momentem zakomunikowania jej stronie.
Poza tym organ podkreślił, iż uznanie, że wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron, każda z nich mogłaby ją otrzymać w innej dacie a sądowa kontrola takiej decyzji musiałaby się opierać niejednokrotnie o różny stan prawny w odniesieniu do poszczególnych skarżących.
W konsekwencji GITD stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty administracyjnej za wydanie zezwolenia powstał z dniem podpisania przez upoważnioną osobę decyzji w tym przedmiocie. Zaniechanie tego obowiązku spowodowało podjęcie działań zmierzających do przymusowego wyegzekwowania należności od zobowiązanej Spółki.
GITD wskazał również, że w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia w dniu 13 sierpnia 2013 r., działająca z należytą starannością strona powinna już wcześniej podjąć czynności w celu odbioru wydanych dokumentów i uiszczenia należnej opłaty.
Organ zauważył również, że w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego fakt cofnięcia wniosku o wydanie zezwolenia przed jego wydaniem, a zgodnie z treścią § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, opłata za wydanie zezwolenia jest uiszczana przed odbiorem decyzji i wydanych dokumentów.
Skarżąca spółka w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skardze na ww. postanowienie wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że GITD w rozważaniach prawnych pominął obowiązek doręczenia stronie decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, który wynika wprost z art. 109 § 1 k.p.a. Wskazał, że obowiązek ten nie został uchylony przez żaden przepis u.t.d.. Nie mógł uchylić go również żaden z paragrafów aktu prawnego niższego rzędu, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. Zdaniem Sądu I instancji jeśli decyzja nie została doręczona stronie to nie weszła do obrotu prawnego. To że strona miała obowiązek wnieść opłatę przed odbiorem decyzji nie oznacza, iż brak tej opłaty przy jednoczesnym braku doręczenia decyzji może skutkować wywołaniem przez nią skutków prawnych.
Ponadto WSA uznał, iż opłata o której mowa nie ma charakteru autonomicznego w tym znaczeniu, że brak jej uiszczenia może stanowić podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego czy decyzja, w związku z którą opłata ta była wymagana ma moc prawną czy też nie.
Zdaniem WSA, fakt wydania decyzji przy jednoczesnym braku doręczenia jej stronie oraz braku wniesienia przez stronę wymaganych opłat powoduje, iż jest ona rozstrzygnięciem, które nie może wywołać jakichkolwiek skutków prawnych, albowiem nie weszła do obrotu prawnego.
W konkluzji WSA stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., albowiem obowiązek stwierdzony spornym tytułem wykonawczym nie istniał. Taki stan rzeczy winien skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko skarżącej spółce.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, w której wniósł o jego uchylenie w całości i o oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. i zasądzenie koszów postępowania.
Wyrokowi zarzucił:
naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązek stwierdzony spornym tytułem wykonawczym wystawionym przez organ istniał i był wymagalny, co oznacza, że nie zachodziła przesłanka określona w tym przepisie, stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko skarżącej;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE Nr L 074 z dnia 20 marca 1992 r.), art. 4 pkt 18, art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 40 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3, art. 47 u.t.d., § 14 pkt 1 i § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 109 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak uiszczenia przez wnioskodawcę opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia na regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym przez właściwy organ nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego co do tej należności, jeżeli decyzja ta (zezwolenie) nie została doręczona stronie, gdyż w takim razie nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, podczas gdy z treści przywołanych norm prawnych wynika jednoznacznie, iż przedmiotowa opłata staje się wymagalna już z chwilą samego tylko dokonania przez organ wnioskowanej przez stronę czynności administracyjnej jaką stanowi wydanie przedmiotowego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do tego czy obowiązek uiszczenia opłaty na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 u.t.d. za udzielenie zezwolenia na wykonywanie pasażerskich przewozów międzynarodowych powstaje z datą wydania decyzji zawierającej zezwolenie czy też z datą doręczenia tej decyzji stronie, czyli z datą jej wejścia do obrotu prawnego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego stoi na stanowisku, zgodnie z którym fakt wydania takiej decyzji, to jest jej sporządzenia i podpisania przez upoważnioną osobę, powoduje udzielenie zezwolenia i powstanie obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie zezwolenia, natomiast strona skarżąca i Sąd I instancji prezentują pogląd, iż brak doręczenia decyzji o udzieleniu zezwolenia powoduje, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego i w związku z tym nie wywołuje skutków prawnych, a zatem i konieczności uiszczenia opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Nie budzi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości fakt, iż decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty doręczenia jej stronie. Taki pogląd został wyrażony np. w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, w której ten Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie jest aktem nie wywierającym skutków prawnych (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taki sam pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, gdzie problem prawny sprowadzał się do tego czy można uznać, że w okresie pomiędzy wydaniem zezwolenia a jego doręczeniem stronie, strona ta posiadała zezwolenie na wykonywanie transportu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na wykonywanie regularnego przewozu osób nie została doręczona stronie, to nie weszła do obrotu prawnego i strona nie posiadała uprawnienia związanego z zezwoleniem, zatem podlega karze za wykonywanie transportu bez zezwolenia (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro w rozpoznanej sprawie decyzja o udzieleniu zezwolenia nie została skarżącej doręczona, to nie weszła do obrotu prawnego i brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącej udzielono zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów pasażerskich.
Ponieważ przewidziana w art. 41 ust. 1 pkt 2 u.t.d. opłata administracyjna za wydanie zezwolenia była opłatą za uzyskanie przez stronę określonych uprawnień, to w sytuacji, gdy ze względu na niedoręczenie decyzji nie doszło do udzielenia zezwolenia i przyznania tych uprawnień, nie powstał również obowiązek uiszczenia tej opłaty.
Ponadto należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 1740/14 wskazał, że opłata licencyjna zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 u.t.d. związana była nie ze sporządzeniem dokumentu licencji, ale z czynnością administracyjną udzielenia licencji czyli umożliwienia uprawnionemu skorzystania z udzielonego uprawnienia. Stwierdził również, że gdyby prawodawca wiązał opłatę z samym rozpoznaniem wniosku, to nakazałby jej uiszczenie wraz z wnioskiem (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pogląd ten w pełni znajduje zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym rozpoznanej sprawy, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie GITD, dla daty wejścia do obrotu prawnego decyzji o udzieleniu zezwolenia nie ma znaczenia zapisanie w zezwoleniu jako początkowej daty jego obowiązywania, daty tożsamej z datą wydania decyzji.
Dla daty powstania obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia nie ma znaczenia również określenie w § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r., że opłaty licencyjne muszą być wniesione przed odbiorem dokumentu zezwolenia. Stosowanie tego przepisu niewątpliwie uwalnia GITD od konieczności prowadzenia postępowania w celu wyegzekwowania opłat od tych podmiotów, które odbierałyby zezwolenia nie uiszczając opłaty. Przepis ten nie stwarza jednak obowiązku uiszczenia opłaty administracyjnej z tytułu uzyskania konkretnych uprawnień, np. zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów pasażerskich przez podmiot, który takich uprawnień, wobec braku doręczenia decyzji, nie uzyskał.
Poza zakresem rozważań w tej sprawie pozostaje kwestia istnienia w art. 47 ust. 1 u.t.d. upoważnienia do zamieszczenia w ww. rozporządzeniu przepisu o treści takiej jak w § 26.
W związku z powyższym NSA stwierdza, że ponieważ zezwolenie nie zostało stronie doręczone, a więc nie doszło do jego udzielenia i nie powstał obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zezwolenia, to podniesiony przez stronę w postępowaniu egzekucyjnym zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. nieistnienia obowiązku był uzasadniony i Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie GITD.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.