Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2069/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. E. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 sierpnia 2004 r. S. E. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał skarżącemu rentę strukturalną od dnia [...] marca 2006 roku do [...] lutego [...] roku w kwocie [...] zł brutto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm).

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił od dnia [...] marca 2005 r. wypłatę skarżącemu renty strukturalnej z uwagi na fakt podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

Wnioskiem z dnia 23 marca 2011 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianę decyzji z [...] czerwca 2005 r. i wypłacenie mu renty strukturalnej. Organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. wznowił wypłatę zawieszonej renty strukturalnej od miesiąca kwietnia 2011 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie orzekając w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. wznowił skarżącemu wypłatę renty strukturalnej od miesiąca kwietnia 2011 r., zawieszonej decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r.

W dniu 20 lipca 2011 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] czerwca 2005 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia [...] października 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2005 r. Wyjaśnił, iż wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli uprawniony do renty strukturalnej podejmie zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 114, poz. 1191 ze zm.).

Skarżący z własnej inicjatywy w dniu 16 czerwca 2005 r. złożył oświadczenie o prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej, z której zobowiązany jest do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz złożył wniosek o zawieszenie renty strukturalnej. Organ wyjaśnił, iż przesłanka prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako niepowodująca zawieszenia wypłaty renty strukturalnej, została wprowadzona do § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. z dniem 11 listopada 2005 r. i wobec braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu z dnia 5 października 2005 r. (Dz. U. nr 211, poz. 1759) zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie może odnosić się do zdarzeń, które nastąpiły przed dniem 11 listopada 2005 r., ani mieć wpływ na decyzje ostateczne o zawieszeniu wypłaty renty wydane przed tym dniem.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. podzielając argumentację organu I instancji. Odnosząc się zaś do kolizji § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji z treścią Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich ogłoszonego obwieszczeniem z dnia 15 listopada 2004 r. oraz przepisami rangi ustawowej tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), jak i przepisami unijnymi wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie stanowi przepisu powszechnie obowiązującego. W kwestii stwierdzenia niezgodności rozporządzenia wykonawczego z ustawą właściwy jest Trybunał Konstytucyjny, zaś o zgodności przepisów krajowych z przepisami unijnymi właściwy jest, co do zasady, Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Żadne z tych Trybunałów, jak podniósł organ odwoławczy, nie wypowiadały się co do niezgodności przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w wersji obowiązującej do dnia 11 listopada 2005 r.

Odnośnie zarzutu skarżącego, iż organ I instancji zaniechał rozważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. pomijając hierarchię aktów prawnych Prezes ARiMR podkreślił, iż skarżący nie wskazał jakie przepisy prawa "wspólnotowego" zostały według niego naruszone.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu podniósł, iż organ odwoławczy w żadnej mierze nie odniósł się do kwestii sprzeczności rozstrzygnięcia decyzji z normami wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż z uwagi na wystąpienie przez Skarżącego z wnioskiem o zawieszenie wypłaty renty strukturalnej z powodu prowadzenia działalności pozarolniczej, z tytułu której zobowiązany jest do ubezpieczenia w ZUS i opłaca składki z tego tytułu, na podstawie § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 - organ był zobligowany do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej. Dlatego wydał w dniu [...] czerwca 2005r. decyzję o zawieszeniu od dnia [...] marca 2005r. wypłaty przyznanej renty.

Wbrew zarzutom skarżącego w tym przypadku, zdaniem Sądu I instancji, organ mógł odstąpić od gromadzenia innego materiału dowodowego, gdyż oświadczenie S. E. nie budziło żadnych wątpliwości i od uzasadnienia decyzji – gdyż uwzględniała ona w całości żądanie strony (art. 107 § 4 k.p.a.).

Ponadto, zgodnie z § 15 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, wznowienie wypłaty zawieszonej renty strukturalnej następuje na wniosek uprawnionego, poczynając od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym ustały okoliczności powodujące zawieszenie tej wypłaty, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. A więc organ nie może działać z urzędu, a tylko na wniosek zainteresowanego. Ten wniosek wpłynął do organu w dniu 24 marca 2011r i w jego wyniku wydana została pozytywna dla skarżącego decyzja.

Od dnia 11 listopada 2005 r. weszła w życie zmiana § 15 rozporządzenia RM z dnia 30 kwietnia 2004 r. Przesłanka prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako niepowodująca zawieszenia wypłaty renty strukturalnej, została wprowadzona do § 15 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., z dniem 15 listopada 2005r., i nie może ona odnosić się do zdarzeń, które nastąpiły przed dniem 11 listopada 2005r. ani mieć wpływu na decyzje ostateczne o zawieszeniu wypłaty renty wydane przed tym dniem. (wyrok NSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 76/06).

Sąd przyznał rację organowi, iż Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie jest powszechnie obowiązującym przepisem prawa, gdyż nie jest ani ustawą ani rozporządzeniem. Został on ogłoszony w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto należy wziąć pod uwagę, iż w dniu wydawania decyzji o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej (na wniosek skarżącego), nie istniało orzeczenie stwierdzające niezgodność § 15 ust.1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. z normą wyższej rangi, a organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm., dalej "k.p.a."), wobec czego wydano decyzję w oparciu o obowiązujący w jej dacie stan prawny. Trzeba także mieć na względzie, że treść § 15 ust. 1 rozporządzenia przed zmianą, nie naruszała art. 10 - 12 rozporządzenia Komisji Nr 1257/1999, gdyż ustawodawca unijny nie odnosi się do kwestii podejmowania pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, ani do pozarolniczej działalności gospodarczej.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawie mamy do czynienia z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2005 r. jako podstawę wskazano brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji tj. w dniu 16 czerwca 2005 r., a wiec zarzut braku podstawy prawnej nie może się ostać. Nie zostało także, zdaniem Sądu, wykazane, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. odpowiada prawu i w związku z tym oddalił skargę.

S. E. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 p.p.s.a.):
2. a. przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez zastosowanie normy przepisu art. 151 tej ustawy, kiedy to skarga jako uzasadniona na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy winna być uwzględniona,
3. b. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz 107 § 4 k.p.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez przyjęcie, że złożenie wniosku o wydanie decyzji powoduje brak podstaw do zebrania materiału dowodowego,
4. c. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 4 k.p.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez przyjęcie, że przy wydaniu decyzji zgodnie z wnioskiem strony treść uzasadnienia nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości decyzji,
5. d. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez przyjęcie, że w sprawie administracyjnej może nie istnieć konieczność zgromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego,
6. e. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest zawieszenie wypłaty renty strukturalnej z datą poprzedzającą wydanie decyzji w sprawie zawieszenia wypłaty,
7. f. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez przyjęcie, że § 15 ust. 1 rozporządzenia nie jest sprzeczny z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (OJ. L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r.), także rozporządzeniem Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (O.J. L 74 z dnia 15 marca 2002 r.), a co skutkuje brakiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
8. g. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 15 k.p.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie części zarzutów skarżącego wyłącznie przez organ odwoławczy jest zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania,
9. h. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez przyjęcie, że treść uzasadnienia sprzeczna ze stanem faktycznym nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości decyzji.
10. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a):
11. a. przepisu § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu jego treści prawnej, podczas gdy z uwagi na sprzeczność treści tego przepisu z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (OJ. L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r.), także rozporządzeniem Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (OJ. L 74 z dnia 15 marca 2002 r.), koniecznym jest odmowa jego zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanej w sprawie zawieszenia renty strukturalnej stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem. Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej w rozpoznawanej sprawie, której tło stanowiły okoliczność wydania "inkryminowanej" decyzji na wniosek strony, a zwłaszcza zaś, następcza w stosunku do daty wydania tej decyzji zmiana, z dniem 11 listopada 2005 r., przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który stanowił podstawę jej wydania, Sąd I instancji podkreślił, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazana zmiana stanu prawnego nie może odnosić się do zdarzeń, które nastąpiły przed datą wprowadzenia tych zmian, ani mieć wpływu na decyzje ostateczne o zawieszeniu wypłaty renty wydane przed datą zmiany stanu sprawnego.

W związku z tym, wskazując na szczególny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej podkreślił, że w świetle treści art. 156 § 1 k.p.a., który określa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma podstaw, aby twierdzić, że ziściły się one w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza zaś, że ziściła się przesłanka wydania "inkryminowanej" decyzji bez podstawy prawnej. Z kolei strona skarżąca kasacyjnie, podważając prawidłowość tego stanowiska Sądu I instancji argumentowała, że wbrew niemu, organ administracji błędnie nie stwierdził nieważności decyzji wydanej w sprawie zawieszenia renty strukturalnej, a sąd administracyjny błędnie uznał, że stanowisko organu administracji wyrażone w tej kwestii jest zgodne z prawem. W tym względzie, autor skargi kasacyjnej akcentował znaczenie szeregu okoliczności, które jego zdaniem niezasadnie zostały pominięte w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy, nie mogły one, według niego, pozostawać bez wpływu na wniosek, że decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji nie jest prawidłowa, a pośrednio i na wniosek o potrzebie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie zawieszenia renty strukturalnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej mierze, autor skargi kasacyjnej wskazywał, między innymi na to, że okoliczność wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zawieszenie wypłaty renty strukturalnej nie zwalniała organu administracji z obowiązku gruntownego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a ponadto z obowiązku prawidłowego uzasadnienia wydawanej decyzji, co w jego ocenie, w sytuacji, gdy "inkryminowana" decyzja charakteryzuje się w tym względzie istotnym, jego zdaniem, deficytem, nie mogło pozostawać bez wpływu na jej ocenę z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia jej nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, że w tym kontekście, jako wadliwą, oceniał również datę, z którą doszło do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej.

Podnosił ponadto, że w sytuacji, gdy przepis § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który stanowił podstawę wydania "inkryminowanej" decyzji nie jest, jego zdaniem, zgodny z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 445/2002, to za uzasadniony uznać należy wniosek, że decyzja o stwierdzenie nieważności której zbiegała strona, wydana została bez podstawy prawnej.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, wyraźnie rysującą się na tle relacji między stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i podważającym je stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Nie poważają one bowiem prawidłowości oceny Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie zawieszenia renty strukturalnej, nie jest niezgodna z prawem. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są bowiem po prostu w żadnym stopniu skuteczne. Uwzględniając przedstawioną powyżej istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a w tym kontekście sposób, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej, co świadczy i przekonuje o ich komplementarnym charakterze, zarzuty te można rozpatrzeć łącznie.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, a ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia merytorycznej oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, a w tym kontekście oceny prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że przedmiotem wykonywanej w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w sprawie zawieszenia renty strukturalnej.

W związku z tym przypomnienia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, a mianowicie rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, tj. jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym, jak się podkreśla, organ administracji nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Ponadto, co jest nie mniej istotne, w przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "PiP" 2001, z. 8, s. 31). Wobec tego, już z przedstawionego punktu widzenia - wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej - brak było jakichkolwiek uzasadnionych podstaw, aby zakresem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności podjętej w sprawie zawieszenia renty strukturalnej, objąć te wszystkie wskazywane w skardze kasacyjnej sfery i grupy zagadnień, które nie mieszczą się w przedmiocie postępowania, w którym wydana została wymieniona powyżej decyzja.

Zwłaszcza, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego też między innymi względu, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może bowiem dotyczyć tylko i wyłącznie ustalania tego, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11).

Wobec tego, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z zagadnieniem zmiany, z dniem 11 listopada 2005 r., treści przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który stanowił podstawę wydania "inkryminowanej" decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanej w sprawie zawieszenia renty strukturalnej, a w tym kontekście – jak wynika z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej – konsekwencji tej zmiany dla oceny zgodności z prawem wymienionej powyżej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w tym względzie strona skarżąca kasacyjnie wiąże również z zarzutem braku zgodności przywołanego przepisu rozporządzenia krajowego z postanowieniami rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002, stwierdzić należy, że nie ma uzasadnionych podstaw, aby przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, iż odmawiając stwierdzenia nieważności przywołanej powyżej decyzji ostatecznej organ administracji trafnie uznał, że decyzja ta nie wydana została, ani bez podstaw prawnej, ani też z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do pierwszej spośród wskazanych powyżej grup zagadnień, które jako sporne rysują na tle przedstawionej istoty sporu prawnego, wyjaśnić należy, że przez brak podstawy prawnej, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozumieć należy, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada. Innymi jeszcze słowy, przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej rozumie się, że albo, tak jak już to wskazano, nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do danego i konkretnego działania, albo też, że przepis taki jest ale nie spełnia wymagań i warunków działania administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Odnośnie natomiast do drugiej spośród powyżej wskazanych kwestii wyjaśnić należy, że w grupie sytuacji objętych przesłanką rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną decyzji.

Jeżeli bowiem przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to bowiem oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się w związku z tym, że przesłanka rażącego naruszenia prawa odnosi się do sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Przy tym, w tym zakresie nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie więc, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna, a ponadto nie może stanowić przedmiotu sporów doktrynalno – orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12). Dla oceny więc, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygające znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania tej decyzji, co oznacza, że na taką ocenę nie może mieć żadnego wpływu, ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96).

Uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej argumenty i prezentowane na ich gruncie podejście do rozumienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest przesłanki "braku podstaw prawnej" oraz przesłanki "rażącego naruszenia prawa", nie ma według Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnych podstaw, aby podważać prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że odmawiając stwierdzenia nieważności "inkryminowanej" decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2005 r. organ administracji trafnie stwierdził, że nie została ona wydana bez podstawy prawnej, ani też z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że decyzja ostateczna z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana w sprawie zawieszenia renty strukturalnej wydana została na podstawie obowiązującego w dacie jej podejmowania i jednoznacznego w swej treści przepisu § 15 ust. 1 pkt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że wydana ona została bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa w przedstawionym powyżej rozumieniu tych przesłanek. Na ocenę tę, nie może mieć więc wpływu, ani następcza w stosunku do daty wydania "inkryminowanej" decyzji zmiana stanu prawnego wiążąca się ze zmianą wymienionego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów, co nastąpiło z dniem 11 listopada 2005 r., ani też podejmowana przez autora skargi kasacyjnej próba wykazania - w oparciu o argument z niezgodności z przywołanymi powyżej postanowieniami rozporządzeń unijnych – że rezultat wykładni przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów nie dawał, w jego ocenie, podstaw do wydania decyzji w sprawie zawieszenia renty strukturalnej.

W analizowanym zakresie przypomnienia wymaga również, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 76/06, wprost stwierdzono również, że skoro prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej jako przesłanka niepowodująca zawieszenia wypłaty renty strukturalnej zostało wprowadzone do § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich z dniem 11 listopada 2005 r., to wobec braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r., zmieniającym powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., nie może odnosić się do zdarzeń, które nastąpiły przed dniem 11 listopada 2005 r., ani mieć wpływu na decyzje ostateczne o zawieszeniu wypłaty renty wydane przed tym dniem.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.ds.a., orzekł jak w sentencji wyroku.