Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1106/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W., J. L., M. Ł. – M. s.c. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2007 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W., zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W. W., J. L., M. Ł. - wspólników spółki cywilnej M. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w O. przy ulicy S. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20 marca 2007 r. W. G. M. zamieszkały w O., przekazał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2007r., uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...], którą organ nadzoru stopnia powiatowego odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego podjazdu dla osób niepełnosprawnych do budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. w O. oraz przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W., w niniejszym stanie prawnym lokal spełniał wymogi określone w § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. Nr 171, poz. 1395 ze zm.). Jednakże ostateczny byt podjazdu dla osób niepełnosprawnych zależeć miał od rozstrzygnięcia, jakie miało zapaść po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Farmaceutyczny w postanowieniu z dnia [...] maja 2007 r. podzielił stanowisko organu I instancji co do celowości zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie i wobec powyższego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W. W., J. P. L. oraz M. Ł. - wspólnicy spółki cywilnej M., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na wskazane postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną, gdyż w jego ocenie zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
Zdaniem Sądu sprawa prowadzona przez organy nadzoru budowlanego, dotycząca legalności budowy przedmiotowego podjazdu dla osób niepełnosprawnych, nie była zagadnieniem wstępnym, od którego wyniku uzależnione było uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki oraz art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), lokal apteki musi zapewniać dostęp dla osób niepełnosprawnych. Sąd uznał, iż na dzień wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego lokal przeznaczony do prowadzenia apteki ogólnodostępnej był wyposażony w podjazd dla osób niepełnosprawnych, co Sąd stwierdził na podstawie akt sprawy, tj. opisu technicznego do projektu funkcjonalno - przestrzennego lokalu apteki ogólnodostępnej, w którego punkcie VII pt. "dostępność dla osób niepełnosprawnych" stwierdzono, że do drzwi wejściowych głównych prowadzi podjazd dla osób niepełnosprawnych (...). Na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organy farmaceutyczne nie musiały, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, interesować się prowadzonym w ramach nadzoru postępowaniem budowlanym, ustalającym, czy przedmiotowy podjazd dla osób niepełnosprawnych powstał zgodnie prawem budowlanym, czy też nie. Organy te w świetle ww. przepisów winien interesować fakt, czy dany lokal przeznaczony na aptekę ogólnodostępną stwarzał warunki zapewniające dostęp dla osób niepełnosprawnych.
Zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów Prawa farmaceutycznego, nie było przeszkód do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie a nadto organy administracyjne błędnie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.
Od powyższego wyroku Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że organy administracyjne błędnie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał m. in., iż zagadnienie prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. winno być rozważane w świetle stanowiska przedstawicieli doktryny postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał kilka poglądów doktryny w tym zakresie. Zgodnie z jednym z nich najważniejszym elementem w konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie organu słusznie zastosowano w przedmiotowej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Wobec tego istotne znaczenie ma należyte sformułowanie zarzutów. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Uznanie, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych zależne jest od wskazania, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, LEX nr 143621).
W niniejszej sprawie przedstawienie uwag dotyczących charakteru postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz podstawowych wymogów stawianych skardze kasacyjnej jest konieczne zważywszy, że przedstawiony jako jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest należycie sformułowany. Kasator zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że naruszył przepisy postępowania poprzez przyjęcie, że organy administracyjne błędnie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Tym samym podnosi, że Sąd naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążąc tego zarzutu z żadnym z przepisów ustawy procesowej stosowanej przez sądy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie i doktrynie i to zarówno z początkowego okresu stosowania p.p.s.a. (por. m. in.: wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 161/04, ONSA i WSA 2004 i z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 14, str. 632; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 370) jak i z późniejszego (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., FSK 104/05 i glosa A. Kubiak – Kozłowskiej, OSP 2007, nr 1, str. 36 – 42).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już zastosowanie wykładni językowej daje rezultat odpowiadający przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usytuowany jest w rozdziale pierwszym działu IV tej ustawy. Używane w przepisach działu IV słowo "postępowanie", w różnych odmianach, zawsze oznacza postępowanie sądowoadministracyjne a nie postępowanie przed organami administracji publicznej (np. użyte w art. 183 § 2 p.p.s.a. bez dodatkowych określeń precyzujących znaczenie).
Przedstawiona konstrukcja kontroli instancyjnej wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej sprowadza się do, ograniczonego granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi zakresem zarzutów składających się na podstawy kasacyjne, badania prawidłowości orzeczenia sądu pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wobec tego zarzucane wady muszą dotyczyć postępowania przed sądem i wynikać z naruszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Istotną wskazówką w tym względzie jest fakt, że również rozważane z urzędu okoliczności odpowiadające podstawom nieważności odnosić się mogą jedynie do przebiegu postępowania przed sądem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.