Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z 7 września 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 315/11, pozostawił bez rozpatrzenia skargę P. Sp. j. w B. na informację z 28 lipca 2011 r. o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wydaną przez Zarząd Województwa P. w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu dotyczącego budowy biogazowni rolniczej.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu 26 października 2010 r. P. Sp. j. złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Innowacyjna Biogazownia Ś. Budowa Biogazowi rolniczej o mocy 1,98 M wyposażonej w moduł produkcji biogazu wyłącznie z jednego substratu – wywaru pogorzelnianego".
Na skutek wezwania przez Instytucję Zarządzającą RPO (IZ) do uzupełnienia i poprawy dokumentacji aplikacyjnej, skarżąca w dniu 24 listopada 2010 r. złożyła poprawiony wniosek, który pozytywnie przeszedł ocenę formalną i został przekazany do następnego etapu oceny.
W wyniku oceny merytorycznej wniosku wraz z załącznikami Komisja Oceny Projektów stwierdziła uchybienia formalne i wezwano skarżącą do usunięcia tychże uchybień. Pismem z 16 marca 2011 r. skarżąca przedłożyła wniosek z naniesionymi poprawkami oraz poinformowała Instytucję Zarządzająca o usunięciu uchybień.
Departament Zarządzania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. pismem z 31 marca 2011 r. odrzucił wniosek spółki z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych. Protest od powyższej informacji został rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą negatywnie (pismo z 26.05.2011 r.).
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z 28 lipca 2011 r. Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie skarżącą pouczono, że w terminie 14 dni od otrzymania pisma w sprawie rozpatrzenia wniosku może złożyć bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą: wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej.
P. Sp. j. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Do skargi załączyła wniosek o przyznanie dofinansowania, pismo IZ wzywające do poprawki wniosku z 9 marca 2011 r., pismo P. Sp. j. uzupełniające wniosek z 16 marca 2011 r., poprawiony wniosek z załącznikami datowany na 15 marca 2011 r., informację o odrzuceniu wniosku z 31 marca 2011 r., opinię biegłych z dnia 4 maja 2011 r., protest spółki z 14 kwietnia 2011 r., informację IZ RPOWP o oddaleniu protestu z 26 maja 2011 r., wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z 1 czerwca 2011 r., informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 28 lipca 2011 r., odpisy skargi, odpis KRS oraz potwierdzenie opłacenia wpisu sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. pozostawiając powyższą skargę bez rozpatrzenia wskazał, że z dokumentacji konkursowej, złożonej wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że w trakcie postępowania w ramach przyznania dofinansowania skarżąca złożył trzy wnioski: pierwszy w dniu 26 października, oraz kolejne poprawione – 24 listopada 2010 r. i 15 marca 2011 r. Do skargi załączone były natomiast pierwotny wniosek (z 26 października 2010 r.) oraz ostatni poprawiony wniosek z 15 marca 2011 r. W załączonej do skargi dokumentacji zabrakło zatem wniosku z 24 listopada 2010 r., który początkowo pozytywnie przeszedł ocenę formalną i został przekazany do następnego etapu oceny a następnie był poprawiany.
Sąd I instancji wskazał również na brak wystosowanej przez Instytucję Zarządzającą informacji z 17 listopada 2010 r., która dotyczyła błędów dostrzeżonych w trakcie oceny formalnej pierwotnego wniosku oraz informacji o pozytywnych wynikach oceny formalnej pierwszego poprawionego wniosku.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie złożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: ustawa z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca w art. 30c ust. 5 pkt 2 ww. ustawy nakazał pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, bez wcześniejszego wezwania do uzupełnienia braków w dokumentacji.
P. Sp. j. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 30e ustawy z.p.p.r. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wszystkie wymogi ustawowe i wniosła komplet dokumentacji w sprawie umożliwiający rozpoznanie przedmiotowej sprawy i ustalenie, czy ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa, zaś ewentualne wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść skarżącego celem udzielenia ochrony beneficjentowi.
- 2. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie polegające na zamknięciu skarżącym drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw w sytuacji, gdy skarżący dostarczył wszelkie dokumenty potrzebne do ustalenia przez WSA, czy ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo (kompletną dokumentację w sprawie), zaś Sąd niezasadnie zastosował wykładnię rozszerzającą art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r. sprzeczną z zasadami logiki, czym w konsekwencji naruszył zasadę dostępu beneficjenta do sądu,
- 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię powodująca naruszenie zasady prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i prawa do sądu, w sytuacji gdy WSA miał komplet dokumentów w sprawie wraz z dokumentami, których jak stwierdził nie dołączył skarżący – nota bene dokumenty te nie były przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd, a jednocześnie Sąd uznał, że skarżący ich nie załączył tylko z tego powodu, że załączyła je strona przeciwna. Tym samym Sąd posiadał nie tylko komplet dokumentów załączonych przez skarżących, lecz również dokumenty które stały się podstawą do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy z.p.p.r. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA w B., że skarżący nie dołączyli do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, albowiem przy skardze brak było dokumentów w postaci poprawionego wniosku o dofinansowanie z 24 listopada 2010 r., który został oceniony pozytywnie, informacji Instytucji Zarządzającej z 17 listopada 2010 r. dotyczącej błędów dostrzeżonych w trakcie oceny formalnej pierwotnego wniosku oraz informacji o pozytywnych wynikach oceny formalnej pierwszego poprawionego wniosku w sytuacji, gdy:
- - art. 30c ust. 2 ww. ustawy wymienia enumeratywnie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia skargi, a dokumenty na których brak powołuje się WSA w postaci informacji instytucji zarządzającej z 17 listopada 2010 r. dotyczącej błędów dostrzeżonych w trakcie oceny formalnej pierwotnego wniosku oraz informacji o pozytywnych wynikach oceny formalnej pierwszego poprawionego wniosku nie są dokumentami, o których mowa w dyspozycji art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r.;
- - wniosek po dokonanych poprawkach jest ciągle pierwotnym wnioskiem i ocenie podlega tylko i wyłącznie jego ostateczna wersja, historyczne wersje nie stanowią przedmiotu oceny projektu i nie powinny podlegać ocenie WSA jako niezwiązane ze sprawą, a tym samym historyczne wersje wniosku nie spełniają wymagań dyspozycji art. 30c ust. 2 cyt. ustawy,
- - skarżący przedstawili kompletną dokumentację w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu pozwalającą na jej rozpoznanie i ustalenie, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,
- 2. art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że wniesiona skarga jest niekompletna, co stanowi podstawę do pozostawienia jej bez rozpatrzenia w sytuacji gdy WSA w toku sprawy stwierdził, że brak jest określonych dokumentów na podstawie materiału dowodowego znajdującego się nota bene w aktach sprawy (Strona przeciwna dostarczyła dokumenty, które stały się podstawą pozostawienia skargi bez rozpoznania, a tym samym sąd powinien dopuścić je z urzędu), co stanowi potwierdzenie, że WSA miał wszystkie niezbędne dokumenty potrzebne do rozpoznania niniejszej sprawy, a jednocześnie skarga złożona przez skarżących nie była skarga niekompletną, gdyż zawierała wszystkie elementy przewidziane w art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r. i została złożona zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji Instytucji Zarządzającej.
Odnośnie informacji wystosowanej przez Instytucję Zarządzającą z 17 listopada 2010 r. kasator stwierdził, że nie jest to informacja w przedmiocie oceny projektu, gdyż wskazuje jedynie co należy uzupełnić, nie jest również kopią środka odwoławczego, nie jest również informacją o której mowa w art. 30b ust.
- 4. Pismo to w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie wpłynęło na ocenę projektu, gdyż projekt został poprawiony zgodnie z dyspozycjami zawartymi w tym piśmie i podlegał dalszej ocenie.
Odnośnie do braku załączonego wniosku z 24 listopada 2010 r. kasator wskazał na następujące okoliczności, że historyczne wersje wniosku jako nie spełniające wymagań art. 30c ustawy z.p.p.r. winny być w przypadku zaistnienia takiej konieczności uzupełnione przez Sąd w trybie zwykłym.
Przeprowadzając wykładnię celowościową art. 30c cyt. ustawy kasator wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych głównym celem szczególnego trybu postępowania są: zapewnienie szybkości postępowania, zapewnienie maksymalnej ochrony praw beneficjenta oraz zasada minimalizmu dokumentacji. Zasady te, zdaniem kasatora nie zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została uznana przez ten Sąd za niekompletną i pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy z.p.p.r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2 tej ustawy i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (tak też NSA w wyroku z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1957/09).
Przypomnieć należy zatem, że zgodnie z art. 30 c ust. 2 ustawy z.p.p.r. skarga do sądu I instancji winna być wniesiona wraz z kompletna dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 30 b ust. 4 ustawy z.p.p.r. O takim zakresie niezbędnych dokumentów, które powinny być załączone do skargi spółka pouczona została w Informacji z 28 lipca 2011 r. Zarządu Województwa P. o wynikach procedury odwoławczej, będącej przedmiotem skargi.
Zauważyć należy, że skarżąca spółka załączając do skargi wniosek o przyznanie dofinansowania, pismo IZ wzywające do poprawki wniosku z 9 marca 2011 r., pismo P. Sp. j. z 16 marca 2011 r. uzupełniające wniosek, poprawiony wniosek z załącznikami datowany na 15 marca 2011 r., informację o odrzuceniu wniosku z 31 marca 2011 r., opinię biegłych z dnia 4 maja 2011 r., protest spółki z 14 kwietnia 2011 r., informację IZ RPOWP o oddaleniu protestu z 26 maja 2011 r., wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z 1 czerwca 2011 r., informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 28 lipca 2011 r., odpisy skargi, odpis KRS oraz potwierdzenie opłacenia wpisu sądowego - spełniła powyższe wymagania. Wprawdzie dostarczone dokumenty nie wyczerpują wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, ale odpowiadają pojęciu dokumentacji kompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z.p.p.r., gdyż zawierają wszystkie wymagane tym przepisem dokumenty.
W świetle tego co powiedziano wyżej, należało uznać, że ocena Sądu I instancji co do niekompletności skargi jest wadliwa, gdyż skarga kompletna to skarga zawierająca dokumenty wymienione w sposób enumeratywny w art. 30c ust. 2 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że tryb wnoszenia skargi w sprawach dotyczących polityki rozwoju został przez ustawodawcę w sposób istotny zmodyfikowany względem procedury wynikającej z ustawy p.p.s.a. Wynikająca z tej ustawy zasada wnoszenia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy w rozumieniu art. 30 c ust. 2 ustawy z.p.p.r., ma na celu szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych oraz umożliwienie sądowi oceny legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę. W ramach wymaganej dokumentacji należy złożyć między innymi wniosek o dofinansowanie. W sytuacji gdy wniosek ulegał poprawkom czy uzupełnieniu strona winna załączyć ostateczną pełną jego wersję.
W świetle uregulowań omawianego przepisu brak jest podstaw do stwierdzenia niekompletności skargi w sytuacji gdy strona nie dostarczyła wszystkich wersji swego wniosku ograniczając się do wersji pierwotnej i ostatecznej. Podkreślić należy, że nałożenie na stronę obowiązków ustawą z.p.p.r. stanowi lex specialis względem ustawy p.p.s.a. winno być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco.
Z tego, co powiedziano wyżej wynika jedynie to, że w świetle omawianych regulacji brak jest podstaw do obciążania strony wnoszącej skargę obowiązkami w zakresie dostarczania dokumentacji wykraczającymi ponad to, co zostało objęte art. 30c ust 2 ustawy z.p.p.r. W sytuacji jednak, gdy w ocenie Sądu dokumentacja ta nie jest wystarczająca a uzupełniające dokumenty dostarczyła strona przeciwna, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły żadne przeszkody prawne w odniesieniu się do oceny przez Sąd do tych dokumentów jeśli było to potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazać należy również, że zakres objętych art. 30e ustawy z.p.p.r. wyłączeń w zakresie stosowania p.p.s.a. nie obejmuje art. 106 § 3 p.p.s.a. a to oznacza, że Sąd I instancji, w razie takiej potrzeby władny jest przeprowadzić z urzędu dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i może także wezwać do ich dostarczenia stronę. Jednakże przy ocenie kompletności (niekompletności) skargi Sąd jest obowiązany ograniczyć się wyłącznie do materiałów wymaganych w pouczeniu o środkach zaskarżenia, które w rozpoznawanej sprawie odpowiada treści art. 30c ust. 2 z p.p.r.
W świetle tego co powiedziano wyżej, skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach dotyczących naruszenia art. 30 c ust. 2 i ust. 5 z.p.p.r. Naruszenie powołanych przepisów skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do sądu, co czyni zasadnym także zarzut uchybienia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji to skarżąca nie wykazała naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ani też art. 77 ust. 2 Konstytucji bowiem nie zaistniała sytuacja by ustawa zamknęła skarżącej drogę sadową do dochodzenia naruszonej wolności lub praw.
W świetle tego co powiedziano wyżej należało uznać, ze skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach i na mocy art. 185 p.p.s.a w zw. z art. 30e ustawy z.p.p.r. orzec jak w sentencji. NSA oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.