Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 713/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymującą nią w mocy uchwałę z dnia [...] lipca 2010 r., określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości na rzecz skarżącej P. P. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że P. P. (dalej: skarżąca) z części pierwszej egzaminu otrzymała ocenę dostateczną, z drugiej części egzaminu ocenę dobrą, z trzeciej części egzaminu ocenę dobrą, z czwartej ocenę dostateczną, zaś z piątej ocenę niedostateczną. Zgodnie z art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Na podstawie powyższych ocen skarżącej Komisja ustaliła, iż zdająca uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.
Komisja Egzaminacyjna II stopnia po rozpoznaniu odwołania skarżącej zaskarżoną uchwałą utrzymała w mocy negatywny wynik egzaminu radcowskiego. Komisja odwoławcza, nie podzieliła zaprezentowanej przez skarżącą argumentacji jak również wykładni usprawiedliwiającej wady i niedoróbki pracy egzaminacyjnej w oparciu o art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (dalej: p.p.s.a.), gdyż sens wskazanego przepisu nie sprawdza się do korygowania z urzędu niedoróbek pism (skarg) sporządzonych przez profesjonalnych pełnomocników. Rozpatrując sprawę z tego punktu widzenia zarzuty zdającej – w ocenie Komisji Odwoławczej - nie są uzasadnione, w konsekwencji czego nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania.
Komisja odwoławcza podzieliła oceny i argumentację egzaminatorów. Wprawdzie egzaminatorzy ocenili, że opracowana skarga czyni zadość wymogom formalnym, jednakże okoliczność ta nie może przesądzać o pozytywnej ocenie z tego zadania. Komisja nie uznała za trafną polemikę zdającej z zarzutem egzaminatorów, że podniosła zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Nie uczyniła tego bowiem we wstępie, lecz dopiero w uzasadnieniu. Wprawdzie zdająca użyła w dwóch miejscach uzasadnienia oznaczenia tego przepisu, ale nie uczyniła tego w kontekście wyraźnego zarzutu naruszenia tego przepisu przez organ, a tylko poprzez stwierdzenie, że organ błędnie odmówił przekształcenia na podstawie tego przepisu. Komisja Odwoławcza nie podzieliła argumentu zdającej, że zdająca postawiła zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Zdaniem Komisji brak jest w uzasadnieniu jakiegokolwiek wywodu na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Z tego powodu należy uznać ten zarzut skarżącej za niesłuszny.
Według Komisji, nie można pogodzić się z argumentacją użytą przez skarżącą wobec wskazanego przez egzaminatorów braku zarzutu naruszenia prawa procesowego. Zdająca argumentowała ten brak twierdząc, że świadomie pominęła ten zarzut, chcąc wyeksponować zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 461 k.c., a nadto skoro ten zarzut był istotny, to pozostałe były już zbędne, wobec roli sądu wynikającej z treści art. 134 p.p.s.a. Komisja nie podzieliła również zarzutów skarżącej wobec ostatniego zarzutu podniesionego przez egzaminatorów tj. ocenianego rozwiązania zadania. Zarzut braku w jej skardze oceny stanu prawnego nieruchomości na dzień 13 października 2005 r. zdająca odpiera w ten sposób, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na prawidłowe stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość na ten dzień była nieruchomością rolną. Zdaniem Komisji przedstawiona argumentacja skarżącej wskazuje na brak zrozumienia uwag jakie poczynili oceniający wobec pracy skarżącej.
Komisja również nie zgodziła się z argumentacją zdającej, że praca została oceniona niewłaściwie bo stoi w sprzeczności z instrukcjami dla Komisji. Wytyczne dla Komisji Egzaminacyjnej nie były wiążącym wzorcem dokonywania oceny aczkolwiek miały charakter materiału pomocniczego. Egzaminatorzy oceniali pracę według kryteriów wynikających z ustawy, a nie według Wytycznych.
Zdaniem Komisji Odwoławczej rozwiązanie z piątej części egzaminu radcowskiego zadania z prawa administracyjnego nie spełnia minimalnych wymogów pozwalających uznać, że zdająca wykazała się w zakresie tej części egzaminu, wiedzą prawniczą i umiejętnością jej stosowania niezbędna do samodzielnego i poprawnego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podał, iż zgodnie z kryteriami określone w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych Egzaminatorzy dokonujący oceny zadania wchodzącego w skład egzaminu radcowskiego winni uwzględnić w szczególności: 1) zachowanie wymogów formalnych, 2) właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, 3) poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności" oznacza, że jest to wyliczenie otwarte, które może być uzupełnione przez egzaminatorów jeszcze innymi kryteriami, o ile zostaną one przez nich precyzyjnie określone, i z wyraźnym zachowaniem pierwszeństwa kryteriów ustawowych. Kryteria te poszerzono w przypadku egzaminu radcowskiego z dnia [...] lipca 2010 r. o 4) Inne uwagi (język, styl, staranność pracy).
Przy ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, przy odwołaniu się do kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Z tego punktu widzenia należy zauważyć, że obaj Egzaminatorzy stwierdzili jednoznacznie, że wymogi formalne zadania zostały zachowane. Tym samym, oznacza to, że przygotowana przez skarżącą skarga spełniła wymagania określone w art. 57 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do drugiego kryterium (właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji) obaj egzaminatorzy podkreślili, że skarżąca jako podstawowy (a właściwie jedyny) wskazała zarzut naruszenia art. 461 k.c., a nie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, a ponadto nie dokonała analizy charakteru prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 13.10. 2005 r., a także nie podniosła zarzutu braków postępowania dowodowego na tą okoliczność. Skarżąca wskazała, iż zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu podniosła w uzasadnieniu, wskazując na błędne uzasadnienie organu.
Sąd analizując pracę wskazał, iż nie uważa tego przeniesienia zarzutu za istotny błąd pracy skarżącej. Nie stanowi to również naruszenia powołanego art. 57 § 1 p.p.s.a. Nadto skarżąca wskazała na związek obu powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu oraz 461 k.c.
Skład orzekający I instancji nie podzielił poglądu Komisji Odwoławczej, która uznała, że zdająca nie postawiła zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., uzasadniając ten zarzut z brakiem w uzasadnieniu jakiegokolwiek wywodu na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Sąd nie dostrzegł tego braku.
Oceniając skargę według trzeciego kryterium (poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje) jeden z egzaminatorów wskazał na brak zarzutów z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., brak wskazania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz ogólne wskazanie art. 145 p.p.s.a., natomiast drugi Egzaminator wskazał w tym miejscu na zdawkowość uzasadnienia.
W ocenie Sądu, zarzut niewskazania w skardze naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jest w pełni uzasadniony. Akta sprawy, a w szczególności stopień wadliwości podjętych w sprawie decyzji, wskazują na możliwość oparcia skargi wręcz na zarzucie naruszenia samych wskazanych przepisów postępowania, które można by tylko odnieść do przepisów prawa materialnego.
Tutaj, nie podejmując polemiki ani z ocenami cząstkowymi, ani z ogólną oceną Komisji Odwoławczej, należy wskazać że skarżąca, działając jako zawodowy pełnomocnik, wniosła – na podstawie art. 145 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ oba organy orzekające w sprawie odmówiły – niezgodnie z prawem – spełnienia wniosku strony o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stąd też wniosek o uchylenie decyzji SKO był niewątpliwie zgodny z interesem strony, którą reprezentowała skarżąca.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Komisji Odwoławczej (Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego) Sąd I instancji wskazał, iż uchwała narusza prawo materialne, a w szczególności art. 364 ust. 10 ustawy o radcach prawnych, oraz przepisy postępowania. Zgodnie z tym przepisem Egzaminatorzy dokonują oceny za część drugą do piątej egzaminu radcowskiego przy zastosowaniu skali ocen pozytywnej i oceny negatywnej. W ocenie Sądu, przyjęcie przedstawionej skali ocen, a zwłaszcza zróżnicowanie ocen pozytywnych wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy do odejścia od ocen dwuwartościowych (ocena pozytywna i ocena negatywna; 0/1). Ustawodawca dopuszcza zatem myśl, że mogą powstawać prace (skargi, apelacje opinie prawne itp.) w różnym stopniu odbiegające – z jednej strony - od prac zasługujących na ocenę pozytywną, z drugiej zaś – nie zasługujące wyłącznie na ocenę negatywną.
Skarżąca trafnie uznała, że z akt sprawy wynika konieczność wniesienia skargi do WSA a formalna strona skargi nie budzi zastrzeżeń. Ocena Komisji Odwoławczej, że jest to za mało, gdyż skarga musi odpowiadać wymogom, jakie powinien spełniać profesjonalista, nie znajduje uzasadnienia w dalszej części ocenianej pracy. Skarżąca bowiem w zasadzie prawidłowo postawiła zarzuty naruszenia prawa materialnego (choć nie wszystkie w petitum skargi) i prawidłowo określiła żądanie skargi. Rzeczywiście, istotnym błędem było niepodniesienie przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do niedostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy. Bez wątpienia uzasadnienie skargi, a zwłaszcza ustalenie statusu prawno-przestrzennego i charakteru przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu mogłoby być pełniejsze, bogatsze w argumenty. Nie ma też skarżąca racji odwołując się do obowiązku stosowania przez sąd administracyjny art. 134 p.p.s.a., co ma konwalidować popełnione przez nią błędy. Jednakże żądanie skargi jest prawidłowe i zgodne z interesem reprezentowanej strony.
Według Sądu, Komisja Odwoławcza, nie wykorzystując pozostawionej jej do dyspozycji skali ocen przy ocenie przedmiotowej skargi, nie zbadała w sposób wszechstronny i dokładny sprawy przed podjęciem uchwały i nie dokonała właściwej powtórnej oceny prac egzaminacyjnych skarżącej, naruszając tym samym ustawę o radcach prawnych.
Jednocześnie w oparciu o powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz przekroczeniu swobodnej oceny dowodów.
Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i lakoniczne stwierdzenie, iż Komisja II stopnia w sposób nieprawidłowy ustaliła stan faktyczny sprawy, czym zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ odwoławczy w sposób należyty zgromadził i rozważył całokształt materiału dowodowego;
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.s.a.) poprzez przekroczenie granic sądowo – administracyjnej kontroli uchwały Komisji II stopnia w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, polegające na dokonaniu merytorycznej oceny treści zadania egzaminacyjnego z zakresu prawa administracyjnego oraz treści pracy P. P. z zakresu prawa administracyjnego;
- - art. 364 ust. 1 i 10 oraz art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 lit. a pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym przyjęciu, że Komisja II stopnia nie dokonała powtórnej oceny prac egzaminacyjnych P. P. oraz nie wykorzystała ustawowej skali ocen przy ocenie jej pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa administracyjnego, podczas gdy ocena prac egzaminacyjnych P. P., w tym również ocena jej pracy z zakresu prawa administracyjnego, została dokonana w oparciu o ustawowe kryteria oceny w s sposób nimi zgodny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kasator podał, że stwierdzone mankamenty pracy egzaminacyjnej w zadaniu prawa administracyjnego P. P. doprowadziły Komisję II stopnia do uzasadnionego przekonania o niewystarczającym przygotowaniu prawniczym zdającej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Ocena prac zdającej, w tym także ocena pracy z zadania z prawa administracyjnego została dokonana przez pryzmat wszystkich wymagań określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, została uzasadniona w sposób jasny i wystarczający i mimo swej surowości, nie narusza ona zasad swobodnej oceny. Błędnie zatem orzekł Sąd I instancji o przekroczeniu przez Komisję II stopnia granic tzw. luzu decyzyjnego.
P. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi zarzut, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony można przejść do skontrolowania prawem subsumcji błędnego stanu faktycznego przez zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Należy też zauważyć, iż w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia prawa procesowego nie decyduje każde naruszenie tych przepisów, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za niezasadne.
Po pierwsze nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w tym ostatnim przepisie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał też na "konkretne błędy organu administracyjnego" jako "naruszające kodeksowe zasady postępowania" dotyczące oceny zadania egzaminacyjnego opracowanego przez skarżącą. W ocenie tego Sądu postawione zarzuty w opracowanym zadaniu powinny mieć charakter prawno-materialny, zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania powinny być potraktowane akcesoryjnie. Stąd też, skoro skarżąca w opracowanym zadaniu postawiła zarzut naruszenia art. 461 k.c. a w uzasadnieniu także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, to w ocenie Sądu I instancji Komisja Egzaminacyjna nie miała podstaw do całkowicie negatywnej oceny pracy skarżącej.
Zauważyć przy tym należy, iż Sąd I instancji nie dopuścił jako dowodu w sprawie ekspertyzy prawnej opracowanej przez prof. M. Kuleszę lecz odniósł się do tej opinii dlatego, że skarżąca powoływała się na tę ekspertyzę w skardze do Sądu I instancji.
Sąd I instancji nie naruszył też art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia pod względem zgodności z prawem, a ta kontrola była możliwa tylko w zakresie treści oceny zadania egzaminacyjnego opracowanego przez skarżącą w kontekście wymogów zawartych w art. 364 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Te ustawowe wymogi nie zostały przez Sąd I instancji przekroczone, a w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd ten miał podstawy do przyjęcia, iż Komisja Egzaminacyjna II stopnia nie dokonała wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Okoliczność zaś, że komisje egzaminacyjne w sprawach dotyczących ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego korzystają – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – "ze swoistego luzu decyzyjnego" nie oznacza, iż sąd administracyjny jest ograniczony w ocenie, czy w sprawie zachodzą warunki materialno-prawne uzasadniające korzystanie przez organ administracji, z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.
Wprawdzie Sąd I instancji oceniając treść samego zadania egzaminacyjnego stwierdził, iż "przygotowane zadanie z zakresu prawa administracyjnego było zbyt złożone" oraz że łączyło "w sobie elementy prawa administracyjnego i cywilnego, a więc wykraczało poza ustalone ustawą granice", lecz ocena tego zadania nie miała wpływu na kontrolę Sądu dotyczącą prawidłowości oceny Komisji Egzaminacyjnej w zakresie treści pracy egzaminacyjnej skarżącej.
Sąd I instancji nie naruszył też powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 364 ust. 1 i 10 oraz art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia nie wykorzystała ustawowej skali ocen przy ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej z zakresu prawa administracyjnego, skoro taka skala ocen wprost wynika z treści art. 364 ust. 10 ustawy o radcach prawnych. Stąd też uprawnione było stwierdzenie Sądu I instancji, iż "ustawodawca dopuszcza zatem myśl, że mogą powstawać prace (skargi, apelacje, opinie prawne itp.) w różnym stopniu odbiegające – z jednej strony – od prac zasługujących na ocenę pozytywną, z drugiej zaś – nie zasługujące wyłącznie na ocenę negatywną (...)".
W konsekwencji Sąd I instancji po rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy mógł uznać, iż uchybienie skarżącej polegające na tym, iż w opracowanym zadaniu jeden z zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego przedstawiła w uzasadnieniu tej skargi, zamiast w samym petitum skargi nie dyskwalifikowało tego zadania, a zatem nie zasługiwało na całkowicie negatywną ocenę (ocenę niedostateczną).
Z przytoczonych powodów Naczelny Są Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.